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A-t-on sacrifié ceux qui travaillent aujourd'hui ?

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Plus l'inspection du travail est reconnue et sollicitée, et moins elle peut agir faute de moyens.
Plus l'inspection du travail est reconnue et sollicitée, et moins elle peut agir faute de moyens.
© Getty - David Trood

Historiquement, l'inspection du travail contrôle les conditions de travail des salariés, et réprime si besoin. Mais la prévention et la pédagogie sont aujourd'hui privilégiées... au grand dam de bien des inspecteurs qui dénoncent aujourd'hui l'impuissance organisée à laquelle ils sont condamnés.

Circulez, y a rien à voir ? Contrôler qu’on aura bien équipé en masques l’ensemble des éboueurs, des caissières, des livreurs, des chauffeurs de bus et tous les autres corps de métier qui travaillent tient-il de l’excès de zèle à ce stade de l’épidémie ? Et vérifier que les “gestes barrières” ou la distance d'un mètre de rigueur, sur les chantiers ou dans les entrepôts, ne relèvent pas d’un voeu pieux ? Ou encore, vérifier que les métiers qui se pratiquent toujours à portée de gouttelettes, personnels soignants, aides à domicile ou aides-soignantes dans les EHPAD, sont bien protégés, quand on découvre au fil des vidéos tournés depuis l’intérieur de services de réanimation que des soignants en sont rendus à se fabriquer des surblouses en sac poubelle ou à se mettre sur la tête, en guise de charlotte... des slips-filets, destinés en temps normal aux patients opérés ? C’est tout le paradoxe depuis l’entrée en vigueur de la “loi d’urgence sanitaire”, le 23 mars : alors que l’exposition de plusieurs catégories de salariés fait la Une des médias comme jamais auparavant, et que le sort de ceux qui travaillent se distingue radicalement de ceux qui, confinés, télétravaillent ou sont en chômage partiel, l’inspection du travail est largement impuissante.

La mission de l’inspection du travail, sanctuarisée dans la loi depuis la fin du XIXe siècle, est pourtant précisément au cœur de l’actualité : elle consiste à garantir que les salariés sont protégés sur leur lieu de travail. C’est-à-dire que leurs conditions de travail respectent non seulement tout ce qui relève du code du travail (par exemple, les contrats) ; mais aussi, tout ce qui touche à l’hygiène et à la sécurité sanitaire. Ainsi l’inspection du travail ne doit pas seulement vérifier la conformité au droit du travail, mais aussi à des textes moins connus comme le code de la santé publique, le code de la sécurité sociale, voire au code pénal. C’est l’ensemble qui permet, sur le papier, de garantir aux salariés que travailler ne leur sera pas préjudiciable. Depuis une loi de 1991, l’inspection du travail doit plus explicitement encore contrôler leur exposition aux risques. Ironiquement, c’est en ce moment d’urgence sanitaire sans précédent que la marge de manœuvre de cette institution apparaît la plus relative.

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Or pour plusieurs syndicats d’inspecteurs qui tenaient, jeudi 16 avril, une conférence de presse par téléphone, cette impuissance n’est pas seulement liée au confinement et au trop-plein de situations qu’il leur incomberait soudain de contrôler : ils estiment que cette impuissance est organisée. Ainsi, ce sont plusieurs dizaines de témoignages recensés par les organisations syndicales qui racontent depuis l’intérieur une institution méconnue, et qui font l’effet d’un barrage à deux doigts de céder. Au bout de quatre semaines de confinement, ces syndicats assurent que leur hiérarchie les dissuade ou les empêche de mener à bien leur mission de contrôle en se rendant sur le terrain, dans les entreprises, au plus près des salariés dont ils entendent contrôler les conditions sanitaires par temps de Covid.

Cette hiérarchie, c’est la direction générale du travail, qui elle-même relève du ministère du Travail. Officiellement, le ministère a fait valoir des lenteurs qui doivent beaucoup à la difficulté de protéger ses agents du coronavirus sur le terrain. Mais l’un d’entre eux a été mis à pied, depuis le début de la crise sanitaire. Le ministère du Travail a précisé qu’il avait été sanctionné pour avoir exigé des conditions excessives de la part des employeurs. Parmi les cas d’entrave dénoncés par les syndicats d’inspecteurs du travail, on remarque que beaucoup concernent ce qu’on appelle le secteur du “care”, c’est-à-dire (en anglais dans le texte) du “soin” et/ou de l’aide à la personne. C’est révélateur d’un secteur où continuent de travailler, sans systématiquement être protégés, des travailleurs - mais surtout des travailleuses - souvent précaires, mais pas toujours dépourvues de diplôme comme le montrait, déjà en 2012, la sociologue Christelle Avril.

Arbitrage et dilemmes

La question ici, c’est la poursuite de l’activité économique, y compris lorsque le télétravail n’est pas possible. Et donc ce qu’il en coûte, sanitairement, d’encourager le travail en dépit de la pandémie, comme l’exécutif le fait pour tenter de préserver l’économie. Mais ça met aussi, sur la table, la fragilité d’une institution que le coronavirus percute alors qu’elle n’était pas au mieux de sa forme : l’inspection du travail. Dans la loi, ses motifs d’intervention sont pourtant vastes et on dit, dans les textes, que sa compétence est “générale” : l’activité de l’inspection du travail embrasse à la fois les questions relatives au contrat de travail, les enjeux sanitaires et l’hygiène, et, de plus en plus singulièrement, tout ce qui relève de “l’exposition aux risques”.

Dans les chiffres, l’inspection du travail, c’est 2 000 agents, “inspecteurs” et “contrôleurs”, chargés de contrôler 1,8 million d’entreprises, soit 18 millions de salariés. C’est-à-dire un ratio de 8 000 salariés par personne, avec, souvent, les plus grosses entreprises qui incombent aux “inspecteurs” et les plus petites, aux “contrôleurs”, sans que ce soit systématique. Mission impossible ? Ces chiffres sont cruciaux pour remonter le fil et comprendre aussi bien l’histoire de ce métier, que ce qui se joue aujourd’hui. En effet, les inspecteurs du travail ne sont peut-être pas soudainement priés de se taire. Dans ce sérail peu connu du grand public, la crise couvait en fait de longue date. Elle s’était cristallisée avec la nomination d’un “directeur général du travail”, au détour d’une réforme de 2006 du temps où Gérard Larcher était ministre du Travail. C’était la première fois que l’inspection du travail s’incarnait, mais c’était l’aboutissement d’une tendance de fond vers un objectif : remettre de l’ordre dans un secteur où les agents revendiquaient une forte autonomie.

Concrètement, cette réforme signifiera davantage de procédures, des mécanismes de contrôle en interne, et des validations hiérarchiques. En sciences sociales, on dirait “bureaucratisation”, en référence à Max Weber, mais sur le terrain, bien des inspecteurs diront aussitôt : “Mise au pas !” Cette rationalisation sous le sceau de l’autorité hiérarchique s’incarnera notamment dans un logiciel destiné à monitorer leur travail, indexé, piloté et évalué sur la base de priorités définies à l’échelon central. Cherchant à l’installer et surtout à le faire remplir par ses agents sur le terrain, l’administration se heurtera à une immense hostilité de nombreux inspecteurs du travail - et une grève du zèle massive. La chercheuse Marie Szarlej-Ligner, qui a soutenu en 2017 une thèse de socio-histoire sur l’inspection du travail, a raconté dans un article éclairant de 2016 (pour la Revue française d’administration publique) toute la résistance qu’avait pu générer cette entreprise enracinée dans la culture du Nouveau management public.

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Mais, plongeant dans l’histoire de l’institution, elle montre justement que la colère couvait déjà depuis longtemps. Ainsi, dès les années 80, les inspecteurs du travail remplissaient de façon lacunaire toute une série de documents déjà destinés à piloter leur action. Non pas par flemme ou par sabotage mais plutôt pour préserver leur autonomie et, précisément, le sens qu’ils donnent à leur métier. Car, depuis les années 70 au moins, le corps des inspecteurs du travail était traversé par de vives discussions et des débats internes sur leur propre pratique, qui traduisent des inquiétudes au moins aussi vives, et sans doute une volonté de sauver ce qui pouvait encore l’être. C’est ce que montre par exemple un autre chercheur, Vincent Tiano, dont la thèse, soutenue en 2003, avait ce titre révélateur : “Les inspecteurs du travail à l'épreuve de l'évaluation des risques : une profession sous tension. Tiano a notamment raconté à travers l’histoire d’une association, “le groupe Villermé”, bien des dilemmes éthiques et toute la frustration qu’on pouvait voir poindre de longue date. L’histoire de cette association, créée en 1981 sous la houlette d’inspecteurs syndiqués à la CFDT et à la CGT, pourrait vous sembler totalement anecdotique à l’heure de l’urgence du coronavirus. Sauf qu’on décèle dans plusieurs de ses débats, et par exemple sous la plume de Bernard Grassi, l’inspecteur du travail qui en fut le principal artisan, de nombreux témoignages qui viennent éclairer trente ans de malaise dans la profession, et, au-delà, une activité dont on connaît mal le détail. C’est lui qui disait, par exemple en 2000, alors que la moitié des inspecteurs du travail avaient rejoint l’association Villermé :

A l’origine, le propos de l’association visait à accroître l’efficacité des pratiques professionnelles dans le souci d’une meilleure effectivité du droit du travail, perçu comme un droit protecteur des salariés en développement. Mais à partir du milieu des années 1980, le droit du travail, dans ses principes, a commencé d’être contesté : c’est l’époque, par exemple, de la suppression de l’autorisation administrative de licenciement. L’objet de l’association s’est alors enrichi d’une fonction de témoignage sur les réalités sociales et de propositions réglementaires.

En fouillant encore dans les traces de l’association, on comprend finalement qu’en interne, de nombreux inspecteurs du travail ont ainsi pu se vivre comme des vigies - quitte à ce que ça les place durablement en porte-à-faux avec leur hiérarchie. Car entre-temps, le credo du métier paraît avoir largement mué, à mesure que sa dimension coercitive s’estompait. Historiquement, l’inspection du travail a toujours eu un double rôle : contrôler d’une part, et conseiller, de l’autre. C’était vrai dès 1892, lorsque la toute première loi créera un corps d’inspecteurs du travail : il s’agit alors de veiller au respect des normes juridiques, mais déjà dans une perspective bienveillante vis-à-vis des employeurs dont on peut supposer qu’ils n’ont pas une connaissance suffisante de tous les méandres d’un droit du travail en train de s’écrire. 

Conseiller plutôt que réprimer

C’est pour remplir cette mission de conseil qu’il existe, par exemple, des permanences juridiques dans chaque département, qui furent historiquement tenues par des “contrôleurs du travail”. Dans l’article que le sociologue Laurent Willemez a consacré à ces permanences dans la revue Politix en 2017, on découvre que leur nombre peut être très variable sur le terrain : ils étaient deux à assurer cette mission dans le département de l’Ouest où le chercheur a enquêté, mais sept au même poste, dans les Yvelines, à la même période. A ces guichets où ils sont chargés d’écouter, de diagnostiquer et d’aiguiller, les agents de l’inspection du travail ne reçoivent pas que des salariés. Mais aussi des employeurs en quête de recommandations. Même si certains salariés viennent sur les conseils d’un syndicat avant d’attaquer aux prud’hommes, la mission de l’inspection du travail est ici d’abord de faire de la pédagogie.

Or Vincent Tiano ou Marie Szarlej-Ligner montrent que l’ambition d’informer en faisant de la prévention pourrait bien avoir pris le pas sur le reste de l’éventail. Donner des consignes (et prévenir) plutôt que contrôler (et sévir) ? L’idée a quelque chose de frappant alors que, sur fond d’épidémie de Covid-19, les inspecteurs viennent de faire état, via leurs syndicats, de leur incapacité à contrôler sur le terrain malgré l’urgence. Dans sa thèse (accessible en ligne, par ici), Vincent Tiano pointe clairement cette culture du compromis, qu’on peut résumer en disant que les exigences réelles, concrètes, de l’institution vis-à-vis des employeurs dans la vraie vie sont le produit à la fois de normes et de critères portés par les textes… et de tout un tas de préoccupations liées à la rentabilité économique et aux contraintes marchandes, qu’on a intégrées. C’est ce balancier-là qui fait que les inspecteurs du travail sont aujourd’hui “une profession sous tension”, dont Tiano explique très bien qu’elle ne peut pas être comprise si l’on n’a pas en tête, au même moment, non seulement l’évolution du droit, mais aussi l’évolution des rapports sociaux. C’est-à-dire que ce qu’on apprend de l’inspection du travail, depuis sa position très particulière à la jointure entre le public et le privé, nous en apprend aussi beaucoup sur le paysage plus large - et, par exemple, les priorités socio-économiques.

Or les enquêtes montrent qu’historiquement, les inspecteurs du travail sont très attachés aux sanctions - et notamment aux sanctions pénales. Régulièrement accusés d’être inutiles, trop mous, impuissants ou carrément à la solde du patronat, bien des inspecteurs confient, en entretien, un attachement viscéral à la fonction de contrôle, dont on comprend qu’elle fonde toute leur légitimité. Ainsi, on peut aussi relire l’alerte sonnée à l’occasion de la conférence de presse organisée le 16 avril avec ces lunettes : en faisant entendre leur frustration, les inspecteurs du travail dénoncent le choix politique du ministère du Travail, et revendiquent une autre vision de leur métier. En 2016, Marie Szarlej-Ligner montrait déjà que les agents soupçonnaient la direction centrale du travail d’avoir “des intérêts étrangers à la protection des salariés” :

Dès les années 1980 déjà, ils accusaient parfois le ministère du travail de répondre aux pressions médiatiques, voire aux pressions économiques. [...] Dès 2003, la CGT s’oppose au projet de développement de la politique du travail naissante. Elle craint que la programmation, par le haut, de l’activité des agents soit inspirée, à terme, par des élus locaux et des organisations patronales.

Condamnés à choisir

Sur le terrain, de nombreux inspecteurs avaient alors confié à la sociologue qu’ils faisaient fi des priorités définies à Paris, ou encore des quotas. C’est-à-dire qu’ils affirmaient choisir leurs cas, et entendent rester autonomes pour justement continuer à le faire. Car, fondamentalement, le choix est au cœur de l’activité de l’inspection du travail : à 8 000 salariés par agent, autant dire qu’il est exclu de contrôler l’ensemble des entreprises sur l’ensemble des normes. Les inspecteurs du travail sont débordés par les chiffres, et bien conscients de l’être. Ils assument donc de hiérarchiser les infractions qu’ils relèvent, mais revendiquent de le faire de façon autonome, depuis leur connaissance du territoire qu’ils supervisent.

En fait, cette nécessité de trancher dans le vif est apparue pratiquement avec la création du corps des inspecteurs du travail. L’origine du problème remonte aux débuts du métier, quand le nombre de situations critiques a explosé à mesure que le droit se développait, et que les textes s’empilaient. Faute de pouvoir être sur tous les fronts, les inspecteurs du travail ont rapidement été condamnés à choisir. En lisant le livre que l’historien Vincent Viet a consacré à la genèse de l’inspection du travail avant 1914 (aux éditions du CNRS, en 1994, mais accessible via Gallica si vous souhaitez en savoir plus), on saisit bien qu’au fond les inspecteurs du travail portent cette croix depuis leurs débuts. Alors que l’inspection du travail est en partie paralysée par le coronavirus, on peut même y voir tout le paradoxe de leur institution : plus elle est nécessaire et légitime, et moins les inspecteurs sont en capacité d’agir, proportionnellement.

L’historien a donné à son livre un titre évocateur : _Les Voltigeurs de la Républiqu_e. Il raconte que la IIIe République a politisé leur mission, et pérennisé un rôle qui s’esquissait déjà, à travers une gestation aussi lente que laborieuse : 

  • une première loi, en 1841, destinée à contrôler le travail des enfants dans les manufactures ; 
  • une deuxième loi, en 1874, toujours sur le travail “des enfants et des filles mineures” dans l’industrie. 

En 1892, quand l’objectif sédimentera dans une loi de portée plus générale qui inclut désormais les femmes, on conservera la philosophie originelle : la société entend protéger les plus faibles, pour se protéger elle-même. Mais tout l’équilibrisme tient, déjà, à l’étroitesse des moyens par rapport à l’ambition… sans oublier de nombreux secteurs qui échappent déjà au contrôle. A l’époque par exemple, les mines, pourtant si meurtrières, ne relèvent pas de l’inspection du travail, et tout le monde du travail à domicile, qui concerne massivement les femmes au XIXe siècle, n’est pas non plus de son ressort. 

Risque viril et risques souterrains

Depuis que l’inspection du travail a pris sous son aile l’évaluation de l’exposition au risque, qui sont ses laissés-pour-compte faute de moyens ? Aujourd’hui, on ne parle pas toujours “d’exposition aux risque” dans certains secteurs souterrains, invisibles à tout un champ de recherche spécialisée dans la sociologie des risques, qui traditionnellement a pu se pencher d’abord sur des métiers réputés virils. Et sous-documenter, par exemple, l’exposition au risque dans des secteurs très féminins.  Massivement, les travailleuses du care sont pourtant exposées en grand nombre à des atteintes fréquentes au contrat de travail (comme les hôtesses de caisse sur lesquelles la sociologue Marlène Benquet a enquêté). Mais aussi, à des troubles musculo-squelettiques, et à une charge psychique colossale - mais souvent transparente.

Durant un siècle, les prérogatives de l’inspection du travail se sont étendues et précisées, sans que les moyens suivent toujours. Or les risques, eux, se sont sophistiqués. Ils impliquent un contrôle toujours plus technique, et une expertise plus pointue que jamais. Mais ils impliquent aussi une agilité plus cruciale, à mesure qu’il devient banal de sous-traiter l’exposition au risque, et de la fractionner en de multiples entreprises prestataires. Ainsi, voilà déjà un moment que les chercheurs qui travaillent sur la gestion sociale du risque ont pointé, par exemple, qu’EDF changeait tellement fréquemment ses prestataires dans le champ du nucléaire qu’il était très difficile de mener à bien des missions de contrôle. 

Alors que la reprise de l’école après le 11 mai fait polémique, sachez enfin que l’Education nationale ne relève pas du contrôle de l’inspection du travail. Il existe bien des CHSCT dans les académies (depuis peu). Mais les “inspecteurs hygiène et sécurité” qui surveillent les conditions sanitaires sont issus du ministère, et nommés par le ministre de l’Education. En revanche les conditions de travail à l’hôpital public sont bien de son ressort. A la fin du XIXe siècle, Edouard Vaillant disait, à l’époque où l’on affichait de grandes ambitions pour le droit du travail : 

Pas d’inspection, pas de loi.