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Capitalisation puis répartition : l'histoire de nos retraites

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Un centre de sécurité sociale en France en décembre 1975.
Un centre de sécurité sociale en France en décembre 1975.
© Getty - Francois Lochon / Gamma-Rapho via Getty Images

Entretien. En 2019, la réforme des retraites est lancée pour sauver le système par répartition, assure le gouvernement. Né dans le contexte très particulier de la Libération, ce mode de financement a balayé les retraites par capitalisation, pourtant la norme auparavant. Analyse avec l'historien Michel Pigenet.

Le système de retraite par répartition est considéré aujourd'hui comme un acquis social et un symbole de solidarité entre générations : les actifs cotisent pour financer les pensions des retraités. Dans le discours, ce mode de financement est opposé au système par capitalisation qui, en France, résonne comme une forme d'individualisme : le futur retraité se constitue une épargne dont il pourra jouir lors de ses vieux jours mais sans compter sur le soutien de ses compatriotes ; chacun cotise pour soi sans qu'il n'y ait de redistribution.

Pour autant, c'est bien le système par capitalisation qui a été choisi en premier lors de la création des grands régimes de retraite à la fin du XIXe siècle en Allemagne et au début du XXe en France. Des systèmes qui garantissaient déjà une pension pour le restant de sa vie mais qui furent écartés et supplantés à l'issue de la Seconde Guerre mondiale. Comment est-on passé d'un système à l'autre ? Cela a-t-il toujours correspondu à des progrès sociaux ? Entretien avec l'historien du travail et des mouvements sociaux, Michel Pigenet, professeur émérite d'histoire contemporaine à l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et au Centre d'Histoire sociale des mondes contemporains.

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Historiquement, quel est le principe qui existe en premier ? Capitalisation plutôt que répartition ?

En France, la première loi instaurant un système d'assurance obligatoire pour les retraites date de 1910. C’est la loi dite des retraites ouvrières et paysannes (ROP) et elle fonctionne selon le principe de la capitalisation. Employeurs et salariés cotisent à raison d’un montant forfaitaire de neufs francs par an pour les hommes - 6 pour les femmes et 4,50 pour les mineurs - (36 euros actuels, d'après l'inflation) sur un compte individuel dont le capital leur garantit, à 65 ans et au terme de 30 annuités, le versement d’une pension-rente. Ce système, obligatoire et collectif, comporte des aléas, à commencer par ceux inhérents aux placements effectués. Les caisses habilitées à gérer sont très nombreuses et sont encadrées par loi, qui pose un certain nombre de conditions afin d'éviter les risques d’opérations spéculatives. Surtout, le déclenchement de la Première Guerre mondiale, quatre ans après l’institution des ROP, complique bientôt la donne. Le nombre de cotisants s'effondre : les hommes sont mobilisés et ne travaillent pas. L'inflation, enfin, ruine les rentiers et les assurés, car le franc de 1920 n'a plus grand chose à voir avec celui de 1910... Le système est déconsidéré. Au lendemain de la Grande Guerre, on ne compte plus que 1,4 million de cotisants sur près de 12 millions d’assurés potentiels, dont 8 soumis à une obligation très théorique.

Il faut dire que cette loi fut loin, d’emblée, de faire l'unanimité. Beaucoup d’employeurs dénoncent l’obligation et le renchérissement du coût du travail, préjudiciable à la compétitivité de l'économie française. La rhétorique des "charges" est lancée. Mais nombre de salariés ne sont guère plus enthousiasmés par la perspective d’une retraite à 65 ans : âge qu’atteignent à peine 5 % des travailleurs d’alors… À l’époque, l’espérance de vie moyenne des ouvriers est de 48,5 ans pour les hommes. Très critique, la CGT parle d’une "retraite pour les morts". Si, dès 1912, l'âge de départ est abaissé à 60 ans, cela ne change pas grand-chose, au regard de l'espérance de vie du gros des salariés, rétifs à l’idée de devoir cotiser pour une pension qu’ils ne percevront probablement jamais. 

Par ailleurs, la CGT, hostile aux cotisations qui amputent des salaires déjà faibles, estime qu’il revient aux patrons et à l’État de financer les retraites. 

Plus largement, dans une France encore à dominante rurale et où les frontières demeurent poreuses entre salariat et petite production indépendante, nombre de personnes font davantage confiance à la solidarité familiale et à l’accès à la propriété, aussi modeste soit-elle, qu’aux ROP pour assurer leurs vieux jours. Au pire, ils pensent pouvoir compter sur l’assistance publique. Depuis 1905, une loi a prévu le versement d’une allocation, très faible et financée par l’impôt, aux "vieillards (plus de 70 ans) et aux indigents"

À lire : "À l’origine, le régime spécial des cheminots a été une volonté patronale"

Le second système naît à la fin des années 1920 et début 1930, toujours par capitalisation, avant Vichy, qui instaure un embryon de système par répartition ?

Il s'agit des lois sur les assurances sociales de 1928 et 1930. Ces textes ont élargi l'assiette des cotisations désormais proportionnelles aux salaires – soit 8 % répartis à égalité entre employeurs et salariés. Mais pour les retraites, le principe reste toujours celui de la capitalisation. L’entrée en vigueur de la nouvelle législation est malmenée par la crise économique, qui éclate au même moment et réduit les recettes des caisses, dont on a conservé la multiplicité. Chaque assuré est libre, en effet, de s’affilier à l’organisme de son choix : caisses départementales publiques, mutualistes, patronales, syndicales, confessionnelles, etc. Ce qui augmente les frais de gestion. Si le nombre des assurés grandit pour approcher les 10 millions en 1940, l’âge de la retraite demeure fixé à 60 ans et le bénéfice d’un taux plein, soit 40 % du salaire moyen calculé sur l’ensemble de la vie professionnelle, nécessite 30 annuités. Concrètement, en 1944, après 14 ans de cotisations, les rentes maximales n’atteignent pas 20 % du salaire moyen de référence. Ce qui est peu, en dépit de l’existence d’un niveau forfaitaire garanti. Par suite et en l’absence d’amélioration des conditions de règlement des pensions, les caisses enregistrent des excédents à la veille de la guerre.

Ce sont ces excédents qui, en application partielle du principe de la répartition, financent l’instauration, en 1941, de "l’allocation aux vieux travailleurs salariés", destinée à garantir un minimum de pension aux travailleurs de 65 ans et plus, indépendamment des cotisations versées. La "retraite des vieux", ainsi réalisée par Vichy, figurait parmi les revendications de la gauche que la "pause", intervenue en 1937, dans les réformes sociales du Front populaire n’avait pas permis de mener à bien. La dégradation de la situation internationale avait alors poussé le gouvernement à privilégier l’effort militaire aux dépens des autres dépenses. 

En dehors de la France, le premier système de retraite d’ampleur est mis en place en Allemagne en 1889 par Bismarck ?

Plusieurs lois d’assurance obligatoire sont votées dans les années 1880 en Allemagne, couvrant la maladie et les accidents du travail. La dernière, adoptée en 1889, concerne l'assurance d'invalidité étendue à la vieillesse – à partir de 70 ans. Elle repose sur la capitalisation et prévoit le versement, après 30 annuités, d’une pension-rente égale à 16 % du salaire moyen. 

Dans l’esprit de Bismarck, leur initiateur, il s’agit de couper l’herbe sous le pied du socialisme qui commence à être influent en Allemagne. Bismarck, conservateur autoritaire, adepte de la manière forte et moins sensibles aux réticences des libéraux toujours méfiants envers l’intervention de l’État, veut montrer qu’on n’a pas besoin des socialistes pour obtenir des progrès sociaux.

La généralisation de la retraite par répartition se fait en Europe au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Pour quelles raisons ?

Outre le précédent créé, en 1941, par l’allocation aux vieux travailleurs salariés, des raisons technico-financières allaient dans ce sens : la répartition, fondée sur les cotisations présentes et non plus sur celles du passé, résout les questions de trésorerie et de réserves, particulièrement délicates au sortir d’une guerre et d’une occupation qui ont ruiné le pays. Ensuite et surtout : la capitalisation a montré ses risques et défauts. Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, où l’inflation va bon train, l’opinion ne croit plus aux rentes nominales laminées par les hausses de prix. On veut, enfin, dissocier le financement de la protection sociale de placements et de circuits financiers pour le moins incertains. Le nouveau système s’impose, en dépit des critiques…

Ordonnance relative à l'organisation de la Sécurité sociale promulguée le 4 octobre 1945 par le Gouvernement provisoire de la République française présidé par le général de Gaulle.
Ordonnance relative à l'organisation de la Sécurité sociale promulguée le 4 octobre 1945 par le Gouvernement provisoire de la République française présidé par le général de Gaulle.
- Archives nationales du Secrétariat général au gouvernement (SGG).

Il y a donc quand même des détracteurs en 1945 et 1946 face à ce nouveau système ?

Oui, les employeurs ne sont pas les derniers, qui se plaignent à la fois du financement et de la gouvernance des nouvelles caisses. S’agissant du financement, le montant des cotisations, qui ne différencie pas les risques maladie et vieillesse, s’élève à 16 % du salaire, le double du taux des assurances sociales, total dont 10% reviennent aux employeurs et 6 aux salariés. A cela, il faut ajouter la cotisation – 12 % du salaire – aux caisses d’allocations familiales et payées par les seuls employeurs. Mais il y a plus. Les représentants des travailleurs sont dorénavant majoritaires dans les conseils d’administration des caisses, au détriment de ceux des employeurs, qui ne disposent que du tiers, en 1945, puis du quart, à partir de 1946, des sièges. Aussi bien le patronat dénonce-t-il, outre le coût de la réforme, "l’étatisation" de la protection sociale, la voie ouverte à la "démagogie" et le prélude au "collectivisme" et à la "soviétisation" de l’économie. Les mutuelles, écartées du système, qualifient de "cambriolage" la réunion des anciennes caisses d’affinité et de leur patrimoine au sein de la Sécurité sociale. À l’époque, cependant, leur voix porte peu, car nombre de leurs responsables se sont compromis avec Vichy. Les médecins, eux-mêmes, s’inquiètent d’une possible "fonctionnarisation" qui attenterait à leur statut libéral. Il faut encore compter avec la méfiance de la CFTC, qui regrette la disparition des caisses confessionnelles, redoute une mainmise de la CGT "communiste" et la subordination des allocations familiales aux risques maladie et vieillesse. Un temps, la CFTC refusera de siéger dans les conseils d’administration. Le Mouvement républicain populaire, MRP, alors grand parti démocrate-chrétien, qui est proche de la CFTC en partage les craintes.   

Malgré ces oppositions, l'instauration de la Sécurité sociale et des retraites par répartition font-elles l'objet d'un large consensus ?

Oui. Afin d’apaiser le MRP, les allocations familiales bénéficieront d’une caisse à part et les administrateurs de la Sécurité sociale seront élus par les salariés, système abandonné en 1967. Les critiques de fond sont toutefois peu audibles dans la France de la Libération, avide de réformes sociales d’envergure, inscrites dans le Programme du Conseil national de la Résistance et contreparties des immenses efforts demandés aux salariés afin de reconstruire un pays sorti exsangue des épreuves de la guerre et de l’occupation. La pénurie est partout, le niveau de production agricole a chuté d’un tiers et la production industrielle des deux tiers. On invite alors les Français à "retrousser les manches", ce qui se traduit, entre autres, par des semaines de travail avoisinant parfois les 55 heures quand la durée légale demeure fixée à 40. 

Dans ces conditions, ce n’est pas le moindre défi de la période que d’oser consacrer autant de ressources à la protection sociale. Néanmoins, cela se fait. La Sécurité sociale, régime de retraite inclus, bénéficie d’un large consensus, à l’instar des autres grandes réformes de la Libération. Les textes sont votés par des majorités proches de l’unanimité. En ce sens, ils participent de la reconstruction de la France et de la République, dont ils refondent le pacte social et politique pour des décennies. L’État social qui prend forme modifie la condition salariale et les retraites, pour ce qui les concerne, concourent au développement d’un salaire indirect socialisé.  

Et finalement, ça marche ? Contrairement au discours que l’on entend aujourd’hui sur “on n’a plus les moyens d’avoir un tel système”...

Assez vite, des déficits arrivent, sauf qu’ils ne proviennent pas des pensions versées, qui avaient pourtant suscité le plus de débats, mais de l’emballement des dépenses "maladie", moins susceptibles de prévisions que l’évolution démographique. Dès ce moment, les critiques fleurissent sur le thème de la "gabegie" et des "charges", tandis que la "maîtrise des coûts" inspire maints projets de contre-réforme. 

Notons que l’objectif initial d’universalité est reporté à plus tard. L’état de l’économie ne le permet pas et les "non-salariés" refusent, eux-mêmes, de s’affilier à une Sécurité sociale où ils craignent d’être les "vaches à lait" des salariés. À l’épreuve des faits, leurs représentants en reviendront et accepteront la création de régimes de retraite entre 1948 et 1952, dont les déficits seront bientôt couverts par le régime général des salariés… 

Quant aux régimes pionniers de retraite (les régimes spéciaux), plus avantageux que ce que propose le régime général en termes d’âge de départ et de taux de remplacement, ils gardent leur spécificité dans l’attente d’un hypothétique alignement par le haut. Et à ce moment là, les critiques reviennent : "les charges", "la gabegie", "on vit au-dessus de nos moyens", etc. Une rhétorique déjà ancienne et qui revient régulièrement, avant même la fin des années 40.

Mais le système tient grâce aux "Trente Glorieuses" ? À la croissance économique à deux chiffres ?

D'abord, il faut bien rappeler que les dix premières années des supposées Trente Glorieuses sont une décennie austère. Il faut attendre 1949 pour que le rationnement disparaisse totalement et encore, jusqu’en 1955, les conditions de vie restent difficiles. Les Trente Glorieuses ne commencent réellement qu’à partir du milieu des années 50, si l’on entend par là progrès sociaux, amélioration du niveau de vie, etc. La Sécurité sociale, retraites comprises, y contribue de façon significative par la redistribution qu’elle opère et les consommations qu’elle autorise. En 1950, l’ensemble des prestations sociales concourt pour 16,6 % des revenus disponibles des ménages, elles plafonnaient à 5 % en 1938 et s’élèveront à 28 % en 1975 puis à 32,4 % en 1980. 

Camionnette transformée en bureau ambulant de la Sécurité sociale dans la rue à Paris (non daté).
Camionnette transformée en bureau ambulant de la Sécurité sociale dans la rue à Paris (non daté).
© Getty - Richard Phelps / Gamma-Rapho via Getty Images

À la création de ce système par répartition, évoque-t-on les éléments qui pourraient le menacer plus tard ? Allongement de la durée de vie, chômage structurel, baisse de la natalité…

Dans un premier temps, on n’y pense pas. N’oublions pas que la France s’est longtemps singularisée, jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, par un faible taux de natalité, qui en faisait un pays de "basse pression démographique" et d’immigration. En 1935, le nombre de décès est toujours supérieur à celui des naissances. Tout a changé au sortir de la guerre avec le baby-boom qui enregistre un regain de natalité, désormais supérieur à celui de tous les pays voisins… L’avenir est assuré grâce à la démographie. À la Libération, le chômage n’est plus une préoccupation : on manque de main d’œuvre. Les progrès sociaux aidant, et la retraite y prend sa part, l’espérance de vie augmente, davantage sans doute que ce qu’envisageaient les prévisionnistes. 

En conséquence, plus de personnes arrivent à l’âge de la retraite et vivent plus longtemps au-delà de cet âge. Attention, cela a pris du temps : en 1968, avec une retraite à 65 ans, les ouvriers ne profitent en moyenne que de trois ans de pensions. L’accélération s’est surtout produite dans les années 60-80. En 1982, sous Mitterrand, l’âge de départ est abaissé à 60 ans. Simultanément, le niveau des pensions s’améliore. Pour le régime général au départ, il était de 40% de la moyenne des dix dernières années de salaire ; il passe à 40% des dix meilleures années dans la décennie 1970, pour atteindre 50 %, cela sans compter les retraites complémentaires. Celles-ci, d’abord instituées, en 1947, au bénéfice des cadres dont les salaires excédaient le plafond du régime général, se sont généralisées dans les années 1970. Chemin faisant, le temps de la retraite s’est allongé pour devenir une période substantielle du cycle de vie. Par quoi le social participe du civilisationnel. Ce qui éclaire, convenons-en, la vigueur des réactions à toute remise en cause, mais ceci est une autre histoire. 

À lire : Les régimes spéciaux de retraite sont-ils encore défendables ?