Covid-19 : le gouvernement prêt à nationaliser des entreprises en difficulté, un changement de doctrine ?

Face à la crise économique engendrée par la pandémie de Covid-19, le locataire de Bercy se dit prêt, pour sauver nos fleurons industriels, à prendre les mesures qui s’imposent, y compris à nationaliser certaines entreprises. Une déclaration qui paraissait impensable il y a encore quelques mois. Au ministère de l'Économie, on défend une approche pragmatique. Voilà reposée la question de l'Etat stratège dans un contexte bien différent de celui des privatisations de 1981, et alors qu'ailleurs dans le monde la question des nationalisations ou à tout le moins des aides d'Etat se pose aussi. 

Nationaliser : oui mais comment ? 

Qu’il semble loin le temps où Bruno Le Maire louait en juin 2018 les privatisations d’Aéroports de Paris et de la Française des Jeux, estimant que l’Etat n’avait " pas vocation à diriger des entreprises concurrentielles". Depuis, la déferlante économique liée au Covid-19 est passée par là et le ministre de l’Économie l’affirme aujourd’hui sans détour : “Si pour protéger notre patrimoine industriel il faut aller jusqu'à la nationalisation de certaines entreprises parce qu'elles seraient attaquées sur les marchés, je n'aurai aucune hésitation." (sur BFM business le 18 mars).  

Le mot nationalisations est chargé de sens, politiquement bien sûr, mais il a aussi des implications techniques. Deux modèles sont possibles, comme l'a montré le débat qui s'est tenu au moment des privatisations de 1981 : détenir au moins 51 % du capital et pour cela il faudrait lancer une OPA, une obligation pour tout actionnaire possédant au moins 30% du capital d’une entreprise. Deuxième option : une nationalisation à 100 %, ce qui s'inscrirait dans le cadre d’une expropriation à des fins d’intérêt général, et imposerait alors d’indemniser les actionnaires (le cas s’est présenté en 1981). Mais ce ne sont pas les seules hypothèses possibles. Bruno Le Maire a aussi indiqué que l'Etat pouvait prendre des participations ou recapitaliser. "Nationaliser, c'est un terme facile à comprendre, mais en l'employant le gouvernement veut surtout envoyer le message que l'Etat protège" décrypte Mathieu Plane, économiste à l'OFCE. 

Le cas d'Air France

La compagnie aérienne, qui a vu son cours de bourse s’effondrer, devient une proie sur les marchés, mais plus fondamentalement vit la crise la plus grave de son histoire, avec un trafic réduit de 90 % et un recours massif au chômage partiel. Le scénario qui a d'abord été évoqué était une montée au capital, juste en dessous de ce seuil de 30 % (l'Etat est premier actionnaire avec 14,3 % des parts), ce qui n’est pas sans poser quelques problèmes. Car dans ce contexte, les autres actionnaires verraient leur pouvoir amoindri, sauf à accroître également leurs participations. 

L’Etat néerlandais détient 14 % du capital, au terme d'un raid surprise mené en février 2019. Les compagnies aériennes américaine Delta Airlines et chinoise China Easter Airlines possèdent chacune 8,8 % des actions du groupe. Ainsi, selon Laurent Cotret, associé chez August Debouzy, une telle recapitalisation “pourrait poser problème à Air France KLM vis-à-vis de ses actionnaires, qui sont aussi, pour certains, des partenaires commerciaux ; difficile par exemple pour Air France de se passer de Delta pour les destinations vers les Etats-Unis ”. D'ailleurs, explique-t-il, les Etats disposent "d’autres moyens pour apporter du soutien à leurs entreprises nationales, cela peut notamment se faire via des prêts obligataires”. A l'issue du conseil des ministres du 18 mars, Bruno Le Maire avait pris soin de ne pas froisser l'Etat néerlandais :  

S'agissant du cas spécifique d'Air France-KLM, il va de soi que nous ne prendrons aucune décision sans une concertation étroite avec notre partenaire hollandais.

C'est sans doute pour cette raison que l'Etat a finalement privilégié une aide sous forme de prêts (annoncée le 24 avril) : 

- 3 milliards d'euros via le compte d'affectation spéciale de 20 milliards d'euros géré par l'Agence des participations de l'Etat.

- 4 milliards d'euros de prêts accordés par un consortium de banques françaises et étrangères, garantis par l'Etat à hauteur de 90 %.

Interrogé sur TF1, Bruno Le Maire a d'ailleurs dit qu'une nationalisation d'Air France ou une montée au capital du groupe dans son ensemble n'étaient "pas à l'ordre du jour".

Ailleurs dans le monde, aussi, on annonce des aides d'Etat

Cette réflexion n’est pas propre à la France. Ainsi, l’Italie entend aussi secourir sa compagnie nationale Alitalia. Rome devrait débloquer 600 millions d’euros pour sauver le secteur aérien, en vertu d’une clause exceptionnelle de "calamité naturelle". Si l’aide est de portée générale, elle vise bien spécifiquement le groupe transalpin, déjà très mal en point avant cette crise sanitaire. 

La Commission européenne a d'ailleurs temporairement autorisé ces aides d'Etat, du fait de la crise, alors qu'elles sont habituellement interdites pour éviter de fausser la concurrence. 

La question des aides se pose aussi aux Etats-Unis. "Nous devons protéger Boeing", a ainsi déclaré le Président américain Donald Trump, lors d'une conférence de presse le 17 mars. L’avionneur américain, déjà bien mal en point après les déboires de son 737 max, a demandé une aide d’urgence de 60 milliards de dollars pour le secteur, afin d’éviter une vague de licenciements massifs. Son rival européen Airbus participe lui de son côté à des réunions avec les gouvernements français et allemands, pour "discuter" d'éventuelles mesures de soutien.

Par ailleurs, le Congrès américain a réservé 50 milliards de dollars aux compagnies aériennes, dans son gigantesque plan de relance de 2.200 milliards. Les premières aides (2,9 milliards de dollars) ont été versées le 21 avril à «deux grandes compagnies aériennes et 54 transporteurs plus modestes», précise un communiqué du Trésor américain.

Des nationalisations temporaires ?

Le ministre de l'économie Bruno le Maire a transmis au Président de la République, une liste d'une vingtaine d'entreprises jugées stratégiques "qui pourront avoir besoin du soutien de l'Etat, sous forme de prêt, de montée au capital ou de nationalisation", explique t-il dans les Echos. Vingt milliards d'euros ont à cette fin été placés sur le compte d'affectation spéciale de l'Etat. C'est dans ce cadre que 3 milliards d'euros ont été débloqués par l'Etat pour Air France.  

Si l’Etat français devait nationaliser des entreprises tricolores, il le ferait de manière temporaire. "Notre volonté est surtout de protéger, de montrer à d'éventuels prédateurs que nous ne laisserons pas faire, mais ça ne change pas au fond notre manière de voir, nous n'avons pas vocation à diriger des entreprises concurrentielles" explique-t-on dans l'entourage du ministre, qui revendique une approche pragmatique et non idéologique. "Cela se fera au cas pas cas et nous ne resterons pas ad vitam aeternam dans ces entreprises." précise-t-on encore à Bercy. 

Cela s’est d'ailleurs déjà produit par le passé. En 2004, l’Etat met la main à la poche pour sauver Alstom de la faillite, en montant au capital à hauteur de 21,4 % pour 720 millions d'euros. Un plan validé par Bruxelles, à condition que la France se désengage au bout de 4 ans maximum, ce qui sera fait en 2006 avec le rachat de ses parts par Bouygues. Dix ans plus tard, l’Etat prend 14 % des parts de PSA Peugeot Citroën, et s’associe avec le chinois Dongfeng, “afin d’accompagner l’entreprise dans son rebond”, selon les mots du ministre du Redressement productif Arnaud Montebourg. Aujourd'hui, les pouvoirs publics sont toujours actionnaires du constructeur automobile, à hauteur de 12 %, via BPI France. 

Le secteur automobile français fait d’ailleurs aussi partie de ceux qui pourraient être aidés, “sans aucune hésitation” par la France. "Des mesures particulières de soutien au secteur automobile seront nécessaires", indique Bruno Le Maire lundi 23 mars. Selon le comité des constructeurs français d’automobile, nos champions tricolores anticipent des commandes en baisse de 75 % jusqu’à fin avril. Jean-Dominique Senard, le président de Renault, s'est dit plutôt favorable à des prêts garantis par l'Etat. Renault négocie actuellement une enveloppe  de 5 milliards d'euros dans ce cadre. 

Cette crise économique liée à une crise sanitaire repose en tous cas la question de l'Etat stratège. Des outils existent comme le décret dit Montebourg de 2014 qui permet à l'Etat de contrer une prise de contrôle d'entreprises jugées stratégiques par des investisseurs étrangers (défense, santé, eau, énergie, transports, télécoms). La liste des secteurs concernés s'est encore accrue avec la loi Pacte. "C'est un début, mais il faut désormais que l'Etat se dote d'une doctrine" estime Mathieu Plane, de l'OFCE. "Il va falloir réfléchir à la liste des entreprises indispensables à notre économie et établir un cadre pour renforcer leurs fonds propres" ajoute-t-il, citant l'exemple de la Société des prises de participations de l'Etat, le dispositif mis en place pendant la crise de 2008 pour recapitaliser les banques.

L'exemple de 1981 

Le contexte reste bien différent de celui de 1981 : 36 banques, 5 groupes industriels et 2 compagnies financières avaient alors été nationalisés par la loi du 11 février 1982. Comme l'explique François Morin, qui a vécu cette période de l'intérieur puisqu'il a été conseiller technique au cabinet du secrétaire d'Etat Jean Le Garrec en charge  du dossier, "ces nationalisations avaient un but offensif et non défensif comme aujourd'hui, et on avait eu le temps de s'y préparer puisqu'elles avaient été décidées par le programme commun de la gauche en 1972". Il revient sur cette période dans un livre intitulé Quand la gauche essayait encore. Le récit inédit des nationalisations de 1981 et quelques leçons que l’on peut en tirer, aux éditions Lux. 

Il y a eu un échec en 1981 de ces nationalisations, ajoute-t-il, et cet échec tient au contexte mondial dans lequel ces nationalisations se sont produites : on était à une époque où on libéralisait la sphère financière à tout va et où la mondialisation économique franchissait des étapes importantes et donc nationaliser des grands groupes  industriels, bancaires et financiers apparaissait comme une incongruité.

Et François Morin de conclure : "Si le gouvernement actuel doit être amené à nationaliser, est-ce simplement pour sauver les entreprises ou va-t-il en profiter, mais cela suppose une révolution politique, pour changer le modèle de développement de notre économie ? Et à ce moment l'idée d'une nouvelle démocratisation de ces entreprises peut voir le jour". 

"Il faut préparer la sortie de crise", prévient pour sa part Mathieu Plane. "C'est à ce moment là que les entreprises les plus affaiblies deviendront des proies faciles et pourront se faire racheter."