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Derrière le cas Royal, la nébuleuse des "ambassades thématiques"

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Ségolène Royal est visée par une enquête préliminaire du Parquet national financier pour l'utilisation des moyens associés à sa fonction, notamment pour des conférences et séances de dédicace. Elle dément vigoureusement tout mélange des genres.
Ségolène Royal est visée par une enquête préliminaire du Parquet national financier pour l'utilisation des moyens associés à sa fonction, notamment pour des conférences et séances de dédicace. Elle dément vigoureusement tout mélange des genres.
© AFP - Eric Piermont

Entretien. Ségolène Royal ambassadrice des pôles, c’est terminé. Ce vendredi, le Conseil des ministres a officiellement mis fin à ses fonctions. L’ex-ministre de l’Environnement paie notamment sa liberté de ton à l’encontre du gouvernement. Mais au-delà, l’opacité des "ambassades thématiques" est critiquée.

Ségolène Royal a été démise de ses fonctions d'ambassadrice des pôles ce vendredi et en a pris acte sur Twitter. Elle ne s'est pas privée ces derniers mois, y compris encore ce matin, de critiquer avec de plus en plus de virulence l'action gouvernementale et Emmanuel Macron. Par ailleurs, l'exercice de sa mission d'ambassadrice - parallèlement ou en lien avec ses activités politiques - a été mis en question par une enquête de Sylvain Tronchet, de la cellule investigation de Radio France.

Cette affaire (re)pose la question des "ambassadeurs thématiques", aux attributions parfois très floues. Certains sont diplomates, d’autres issus de la société civile ou du monde politique. Apparus sous Jacques Chirac en 1998, ils sont actuellement au nombre de 21. Ils sont nommés, missionnés et rétribués dans des conditions opaques, dénonce René Dosière, ancien député socialiste, président de l'Observatoire de l'Ethique Publique. Observatoire qui a fait il y a quelques jours une série de propositions pour clarifier ce statut.

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A quoi sert un ambassadeur thématique ? Ce poste est-il selon vous purement honorifique, ou correspond-il à une fonction réelle ? 

Selon les sujets, le ministère des Affaires étrangères peut être amené à nommer quelqu'un pour une durée limitée, sur l'étude des migrations, ou d’une zone géographique qui excède les frontières d’un pays particulier, des missions pour lesquelles les ambassadeurs « traditionnels » ne sont pas adaptés. Donc la fonction n’est à mon avis pas discutable. En revanche, comme c'est souvent le cas en France, elle s'est installée en catimini, sans dispositions juridiques. A l'Observatoire de l’Ethique Publique, nous pensons que dès qu'il y a une responsabilité publique, il doit y avoir une base juridique solide. Et sur les conditions d’exercice de ces « ambassades thématiques », il y a effectivement beaucoup à dire. 

Il n’existe donc aucun texte qui régisse leur statut ?

Non. Par assimilation, ils font partie des emplois qui sont à la discrétion du gouvernement. Discrétion de nomination, de rémunération et de révocation. Le titre d’ambassadeur vise à faciliter les contacts sur une mission qui, quelquefois, n'est pas bien définie, et dont les résultats ne sont pas connus parce qu'il n'y a pas de rapport d'activité. 

Cela signifie qu’il peut y avoir des ambassadeurs thématiques qui ne servent à rien ? 

On peut parfaitement l'envisager. Quand on regarde la liste des ambassadeurs thématiques, on peut juger certaines attributions curieuses, et comme il n'y a pas de compte-rendu d'activité, on peut effectivement penser que certains ne servent à rien et qu’il s’agit de nominations politiques, de complaisance. C'est pourquoi il est souhaitable que leur lettre de mission et leurs rapports d'activité soient rendus publics et que, par exemple, les commissions parlementaires des Affaires étrangères puissent les auditionner pour vérifier la réalité et l'effectivité de leur mission. 

Quelles ambassades thématiques visez-vous, au juste ?

Ecoutez, notre association n'est pas de celles qui portent des jugements sur telle ou telle personne. C'est le rôle de la justice, éventuellement. Nous souhaitons plutôt que le dispositif soit clarifié de manière à ce qu'il n'y ait de doute sur personne. Cela implique par exemple que, pour la rémunération, on puisse avoir une grille indiciaire qui évitera des discriminations éventuelles. Cela suppose aussi que l'on fixe les frais qui peuvent être pris en charge, les moyens, le nombre de collaborateurs dont on peut avoir besoin pour remplir une mission. 

Vous parlez de nominations de complaisance. Ces postes seraient donc parfois utilisés pour recaser des proches ? 

Oui, certaines nominations sont à mes yeux politiques. Je pense notamment à Claudine Ledoux, maire de Charleville-Mézières, une proche de l’ex-ministre des Affaires étrangères Laurent Fabius, nommée ambassadrice déléguée à la Coopération régionale pour la région de l'océan Indien. Cela n'avait pas beaucoup de rapport avec les fonctions qu'elle avait occupées… 

Plus récemment, Delphine O, députée suppléante qui a dû rendre son siège, est devenue ambassadrice chargée de la Conférence mondiale de l’ONU sur les femmes. Un thème certes intéressant, mais l'opacité entretient le doute. C'est la transparence qui empêchera justement les fantasmes sur telle ou telle fonction. 

Combien coûte un ambassadeur thématique ? Il y a tout de même des chiffres qui circulent… 

Oui, les chiffres communiqués fin novembre au Sénat montrent que le coût salarial est de l'ordre de 100 000 à 120 000 euros par an et par ambassadeur, mais il s'agit d'une moyenne qui peut recouvrir des disparités importantes. Précisons qu'actuellement deux ambassadeurs thématiques, dont Ségolène Royal, effectuent leur travail de manière bénévole. 

Quand il s'agit s’attribuer une fonction à un ambassadeur sans véritable attribution, je pense que c'est une très bonne chose. Cela permet de faire en sorte que les ambassadeurs aient une activité, contrairement à ce qui peut se passer au ministère de l'Intérieur où des préfets sont payés à ne rien faire… Donc c'est mieux. Mais ce serait encore mieux si tout cela était transparent. 

Qu’en est-il selon vous du devoir de réserve, qui a valu son poste à Ségolène Royal ? 

Il faut faire une distinction entre le devoir de réserve, notion connue de tous les fonctionnaires, qui implique qu’ils restent discrets sur les affaires dont ils ont connaissance dans le cadre de leurs fonctions, et le devoir de loyauté. Ce devoir de loyauté n’est défini par aucun texte, mais résulte du processus de nomination discrétionnaire, et implique que le titulaire de la fonction – qu’il soit directeur d'administration centrale, préfet ou ambassadeur –applique la politique du gouvernement. On ne peut donc pas concevoir qu'il puisse critiquer cette politique. Cela diffère du devoir de réserve. Mais je pense que là aussi, il serait bon de mieux préciser l'importance de ce devoir de loyauté pour les quelque 500 hauts fonctionnaires qui sont nommés de façon totalement discrétionnaire. 

Le 29 novembre 2019, lors de l’examen du Projet de Loi de Finances au Sénat, le ministre des Affaires étrangères Jean-Yves Le Drian a vigoureusement défendu ces ambassadeurs, nommés dit-il dans « une grande clarté ». L’affaire Royal peut-elle selon vous accélérer le processus de transparence ? 

En France, c'est toujours dans les moments de crise que les problèmes sont traités. En l'occurrence, Jean-Yves Le Drian a répondu sur le fond, c'est à dire sur l'utilité de la fonction d'ambassadeur thématique, que personne ne remet en cause. Mais il s'est bien gardé de parler des modalités, de la transparence qui devrait exister. Alors je pense que puisque l'affaire est soulevée, c'est le moment effectivement de réglementer. C'est la raison pour laquelle l'Observatoire de l'Ethique Publique a fait des propositions, en espérant qu'elles pourront inspirer le gouvernement.