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Derrière le droit de pétition plébiscité par Macron, l'épouvantail du populisme ?

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Scène de "Nuit debout" à Lyon le 26 mai 2016.
Scène de "Nuit debout" à Lyon le 26 mai 2016.
© AFP - Gael Michaud / NurPhoto

PREVIOUSLY. Derrière le droit de pétition, depuis la Révolution française jusqu'aux réformes annoncées par Emmanuel Macron, un équilibre impossible entre expression populaire, légitimité parlementaire et l'épouvantail du populisme.

Devant le Congrès à Versailles, Emmanuel Macron a annoncé son intention de réviser le droit de pétition "afin que l’expression directe de nos citoyens soit mieux prise en compte". Objectif affiché : une meilleure représentation des vues citoyennes, jusque dans la fabrication des lois. Dans les faits, il s'agit d'introduire une dose de démocratie participative, voire de démocratie directe, dans notre démocratie représentative, où la fabrication des lois est déléguée par les citoyens via des élections. Cette idée ne date pas d'Emmanuel Macron.

Le droit de pétition existe en effet depuis la Révolution française et a été plusieurs fois remis en selle depuis. La dernière réforme de ce droit remonte à 2010 : la loi organique, cette année-là, élargissait le droit des citoyens de pétitionner auprès du Conseil économique, social et environnemental, chargé de jouer l'entonnoir. L'objet de la pétition est borné par le texte : la mobilisation doit concerner une question d'intérêt général, à caractère économique social et environnemental. Pour être valide, la pétition doit être rédigée en français et signée par au moins 500 000 personnes majeures, de nationalité française ou résidant régulièrement en France. Ensuite, c'est le Conseil économique, social et environnemental qui "fait connaître au Gouvernement et au Parlement les suites qu'il propose d'y donner", dit désormais l'article 69, alinéa 3 de la Constitution.

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Mais l'aspiration à une interpellation plus directe du législateur par les citoyens dépasse le cadre franco-français. Le débat pour un droit de pétition élargi existe dans bien des pays d'Europe. Au point qu'en 2000, le Parlement européen ouvrait déjà une voie de recours pour les citoyens de l'Union européenne qui voudraient l'interpeller par cette voie.

Une encoche dans la légitimité parlementaire alors que l'Assemblée nationale est justement issue du suffrage universel pour légiférer en délégation des citoyens ? Un appel d'air ? Voire : chacune de ces deux réformes ne s'est guère traduite par un afflux massif de pétitions constitutionnellement orthodoxes, c'est-à-dire enregistrées en bonne et due forme. En quinze ans, l'Assemblée nationale a enregistré seulement 63 pétitions déposées selon les règles de l'art, dont 36 et pas davantage ont finalement été examinées... et classées. Et la dernière réforme n'a pas non plus créé de raz-de-marrée pétitionnaire.

Un cul de sac procédurier

Car la procédure d'enregistrement et les critères de recevabilité d'une pétition restent aujourd'hui d'une rare complexité. C'est ce qui était arrivé à la pétition déposée contre le Mariage pour tous auprès du Conseil économique, social et environnemental. A la mi-février 2013, le maire UDI du Chesnay, dans les Yvelines, avait prêté le gymnase de sa commune pour entreposer les soixante-dix cartons de pétitions signées contre le Mariage pour tous. Ecoutez Philippe Brillault, le maire, et l'une de ses 300 bénévoles, au journal de France Inter à l'époque :

La pétition contre le Mariage pour tous le 15 février 2013

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Face à l'ampleur de la mobilisation, Jean-Paul Delevoye, le président du Conseil économique, social et environnemental (CESE), avait par la suite écumé les plateaux des médias pour expliquer l'irrecevabilité de cette pétition malgré 690 000 signatures. Sur KTO, Delevoye voyait dans cette pétition un "fait politique évident", mais annonçait déjà qu'elle resterait sans suite :

La pétition demande que le CESE se prononce pour ou contre la loi, explique Jean-Paul Delevoye. Or, constitutionnellement, par l'article 69, c'est impossible. C'est donc irrecevable sur le fond.

Aujourd'hui, Jean-Paul Delevoye est parmi les très proches d'Emmanuel Macron. Et c'est cette procédure qu'Emmanuel Macron annonce vouloir assouplir pour stimuler le droit de pétition. Pour ce faire, il s'appuie sur un débat public de plus en plus favorable aux pétitions.

De l'oxygène pour la démocratie

Lors de la dernière campagne présidentielle, la question d'une dose de démocratie directe a refait surface à plusieurs occasions. Durant sa course à l'investiture aux primaires de la gauche, Benoît Hamon, par exemple, a remis en selle les aspirations pétitionnaires à travers son idée de "49.3 citoyen". Son idée : "réoxygéner la démocratie", alors que le marché des pétitions en ligne, florissant, a pris un peu le pas sur les velléités de démocratie participative.

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Concrètement, Hamon ambitionnait une réforme instaurant que 1 % des inscrits sur les listes électorales (environ 400 000 personnes) puissent interpeller le législateur par voie de pétition. Soit pour "soumettre un texte à l'examen des deux chambres du Parlement, après avis du Conseil d’État" soit pour "proposer à référendum un projet de loi". Soit, carrément pour "suspendre la promulgation d’une loi".

Cette idée de "49.3 citoyen" (qui surfait bien sûr sur la contestation de l'usage du 49.3 par Manuel Valls par exemple pour faire passer la loi travail, alors qu'Hamon voulait interdire le 49.3 historique), avait largement fait débat. Y compris dans le propre camp du candidat socialiste à la présidentielle, ses détracteurs accusant Hamon de flatter le corps électoral, quitte à écorner la légitimité parlementaire.

Le socialiste Sébastien Denaja, qui soutenait Vincent Peillon dans la primaire, avait par exemple dénoncé "une proposition choquante" :

Le principe du "49.3 citoyen" nous choque profondément, c’est une régression démocratique. Imaginez que des lois votées par le Parlement soient bloquées par des minorités agissantes ?

Appel d'air pour les lobbies, disait de Rugy

A la même époque, c'est François de Rugy, aujourd'hui soutien d'Emmanuel Macron et Président de l'Assemblée nationale, qui renchérissait :

Ça m’étonne beaucoup que la gauche puisse proposer un processus qui n’a d’autre but que de donner aux lobbies – 450 000 signatures, n’importe quel lobby pourra trouver cela pour bloquer un texte. Heureusement que cette disposition n’existait pas quand Valéry Giscard d’Estaing avec Simone Veil a fait voter la loi sur l’avortement.

A l'époque, Libération avait calculé l'impact d'une telle mesure sur les décisions politiques en cas de mobilisation massive :

Concrètement, imaginons que le gouvernement veuille augmenter l’impôt sur la fortune. Cet impôt était payé, en 2015, par 342 942 ménages. En considérant qu’il y a dans une partie de ces foyers deux personnes majeures et en possession de leurs droits civiques, bloquer un tel projet serait simple comme bonjour. Et si, bien sûr, l’intégralité des personnes assujetties à l’ISF n’y sont pas opposées, on aurait de toute façon pas besoin d’aller chercher très loin la solidarité de classe parmi les presque 62 000 habitants de Neuilly, les quasi 170 000 habitants de Paris XVIe, ou encore les 85 000 Versaillais pour faire capoter le projet… Ou du moins en retarder l’application, puisqu’un référendum viendrait confirmer ou infirmer cette opposition.

Carnaval politique ?

En Suisse, un référendum se tient au moins une fois par trimestre. Mais la participation y est très faible. Lorsque la Confédération helvétique a sollicité les citoyens helvètes sur l'interdiction des minarets, l'émission "L'esprit public", sur France Culture, s'est interrogée sur cette part de démocratie directe qu'apportent référendum et droit de pétition. Dans cette émission du 6 décembre 2009, Jean-Louis Bourlanges, par ailleurs parlementaire centriste et aujourd'hui soutien macroniste, dénonçait "l'inversion carnavalesque" . Ecoutez-le dans cet extrait de neuf minutes_:_

Pétition et référendum, "L'esprit public" le 6 décembre 2009 sur France Culture

9 min

Pour Bourlanges, la question est au fond celle du populisme. Et ce, depuis la Révolution française. Le 14 juillet 1791, une pétition exigeait la déchéance du Roi. Redécouvrez cet épisode à travers l'émission "De la fête au massacre : 14 juillet 1790 - 17 juillet 1791", produite par Henri Guillemin en 1988 pour "Les historiens racontent", sur France Culture :

De la fete au massacre : 14 juillet 1790 - 17 juillet 1791 "Les historiens racontent" 15/05/1988

50 min

Archives Radio France - Ina