Des offices royaux au statut de 1946 : la fabrique du mot "fonctionnaire"

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Des offices royaux au statut de 1946 : la fabrique du mot "fonctionnaire"

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Manifestation à Montpellier pour la défense des services publics, lors de la journée nationale de mobilisation du 22 mars dernier.
Manifestation à Montpellier pour la défense des services publics, lors de la journée nationale de mobilisation du 22 mars dernier.
© AFP - Jean-Sébastien Evrard

Previously. Alors que la fonction publique fait l'objet d'un projet de réforme du gouvernement, qui prévoit la suppression de 120 000 fonctionnaires d'ici la fin du quinquennat, retour sur le mot "fonctionnaire ", qui remonte au milieu du XVIIIe siècle.

Pour la première fois depuis dix ans, l'ensemble des syndicats de la fonction publique a récemment appelé à manifester le 22 mai prochain. Objectif : protester contre la réforme à venir de la fonction publique, alors que la "concertation" entre gouvernement et partenaires sociaux vient de commencer sur le dialogue social. L'occasion de revenir sur l'histoire du terme "fonctionnaire". 

"La Fabrique de l'Autre", c'est chaque mois dans La Fabrique de l'Histoire l'analyse d'un mot qui catégorise un groupe de gens, et une plongée dans l'histoire pour en comprendre la genèse. Apparu dans la seconde moitié du XVIIIe siècle, le mot "fonctionnaire" appartient dès son origine à la langue administrative. Cependant son sens ne sera véritablement défini qu'au milieu du siècle dernier, avec la création du statut des fonctionnaires en 1946.

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De l'officier (royal) au "fonctionnaire public"

C'est au milieu du XVIIIe siècle qu'on relève les premières occurrences du terme "fonctionnaire". Si progressivement le mot entre dans le langage courant, ses contours restent très flous. Il est généralement flanqué d'un adjectif : on parle de "fonctionnaire public" ou de "fonctionnaire militaire", plutôt que de fonctionnaire tout court. Le mot est alors utilisé pour désigner un membre de l'administration de l’État, au sens large, ce qui concrètement renvoie à une réalité qui fluctue au gré des changements de régime.  

L'ancêtre du "fonctionnaire" est "l'officier" ou le "commissaire", qui a la responsabilité d'une charge publique attribuée par le Roi. Un système que la Révolution française vient bousculer, en même temps que les structures politiques. Désormais, les "offices" ne peuvent plus se vendre ni se transmettre de père en fils. Cela ne signifie pas cependant la fin immédiate des dynasties familiales, ni du clientélisme, mais cette évolution contribue sans doute, à imposer le terme de "fonctionnaire".

Au début du XIXe siècle: "fonctionnaires" versus "employés"

Au début du XIXe siècle, le mot "fonctionnaire" renvoie à un certain niveau de hiérarchie dans le personnel de l’État : il désigne ceux qui représentent la puissance publique, par opposition aux "employés", considérés comme de simples exécutants.

Cette séparation finit par disparaître à la fin du siècle, sans pour autant que le "fonctionnaire" soit plus précisément défini. Le terme recouvre de fait des réalités hiérarchiques et professionnelles très diverses : du personnel de mairie au préfet, en passant par l'inspecteur des postes, l'instituteur ou le percepteur du Trésor. La lecture des dictionnaires reflète d'ailleurs cette incertitude : en 1870, le Littré définit le fonctionnaire comme "celui qui remplit une fonction". 

Le succès du "fonctionnarisme"

La constitution progressive de la catégorie des fonctionnaires se fait aussi dans la douleur. Très tôt, le mot "fonctionnaire" est associé à un phénomène de stigmatisation, le "fonctionnarisme". Désormais tombée en désuétude, cette expression est très vigoureuse dès 1850, comme l'a montré dans sa thèse l'historien Émilien Ruiz. A cette époque, la critique de la bureaucratie, qui court tout au long du XIXe siècle, s'appuie sur un nouvel argument : le nombre supposément trop important de fonctionnaires. 

Dans ce contexte, le "fonctionnarisme" désigne, avec une connotation péjorative, la prépondérance des fonctionnaires ou le système étatique fondé sur le recours à de nombreux emplois publics. Le "fonctionnarisme" nourrit un discours qui sert tous les bords politiques : les héritiers de la Révolution, qui craignent la mainmise de l'administration sur la société ; mais aussi les conservateurs, pour qui l'emploi public est vu comme un fléau social.

Cette idée qu'il y a beaucoup trop de fonctionnaires, et que la France en pâtit, entre de façon très virulente dans le débat public via les batailles électorales, à partir des années 1880-90. Un argument repris pour servir des causes très différentes ! Certains iront même jusqu'à accuser les fonctionnaires d'être responsables du faible taux de natalité, qui inquiète beaucoup les autorités à cette époque. Or, comme l'a démontré Émilien Ruiz, la statistique publique concernant les fonctionnaires est totalement défaillante à la fin du XIXe siècle. Ces discours politiques n'ont donc aucun fondement réel. 

Le rapport à l’État en question : des premiers "syndicats" au statut de 1946

A côté des enjeux électoraux, la question des droits et devoirs du personnel de l’État va mettre les fonctionnaires au cœur du débat politique, au tournant du XXe siècle. Avec l'augmentation de l'activité de l’État tout au long du XIXe siècle, les fonctionnaires deviennent plus présents dans le quotidien. Que ce soit dans leur rang ou chez les hommes politiques, on questionne de plus en plus leur rapport à l’État . Progressivement l'idée émerge d'unifier sous un même statut l'ensemble des agents de l’État, qui, jusqu'ici, ont seulement en commun, le fait d'être employé par l’État ! Beaucoup de projets de statut des fonctionnaires voient le jour, à partir des années 1880.

Parallèlement, les fonctionnaires eux-mêmes se posent la question de la défense de leurs droits. Certaines professions créent leur "syndicat", comme les instituteurs dans les années 1880, mais sans avoir une reconnaissance légale. La loi de 1901 sur la liberté d'association va permettre un développement de ces regroupements d'intérêts, et progressivement des droits seront reconnus par la loi à tous les fonctionnaires. Les syndicats de fonctionnaires seront finalement admis politiquement avant de l'être juridiquement !

Le premier statut des fonctionnaires sera institué par le régime de Vichy en 1941 : un statut très restrictif, interdisant le droit de grève, l'idée étant d'insister surtout sur l'autorité de l'Etat vis-à-vis des fonctionnaires. Il faudra attendre 1946 pour qu'un statut général républicain des fonctionnaires soit élaboré. A partir de là, le terme "fonctionnaire" désignera ceux qui sont employés sous ce statut, la fonction publique désignant tous les personnels des services publics, qu'ils soient fonctionnaires ou non.

Bibliographie

Émilien Ruiz, Trop de fonctionnaires ? Contribution à une histoire de l'État par ses effectifs (France, 1850-1950), Thèse de doctorat, Histoire. Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS), 2013.

Émilien Ruiz, Compter. L’invention de la statistique des fonctionnaires en France (années 1890 - années 1930). Sociologie du Travail, Elsevier Masson, 2010, 52 (2).

Jean Le Bihan, La catégorie de fonctionnaires intermédiaires au 19e siècle. Retour sur une enquête. Genèses, 2008/4 (n° 73).

Marie-Cécile Thoral, Naissance d’une classe sociale : les fonctionnaires de bureau, du Consulat à la Monarchie de Juillet. Le cas de l’Isère., Revue d'histoire du XIXe siècle, 32 | 2006

Jeanne Siwek-Pouydesseau, Les syndicats et le statut des fonctionnaires, in Serviteurs de l'État. La Découverte, 2000.