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Des sénateurs à la chasse aux lois obsolètes

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Déjà en 1991, le Conseil d'État déplorait la "logorrhée législative et réglementaire" et l'instabilité "incessante et parfois sans cause" des normes.
Déjà en 1991, le Conseil d'État déplorait la "logorrhée législative et réglementaire" et l'instabilité "incessante et parfois sans cause" des normes.
© AFP - Rémy Gabalda

Le Sénat a créé en 2018 un bureau de simplification législative. Le B.A.L.A.I. (Bureau d'Abrogation des Lois Anciennes et Inutiles) a permis en trois ans d'abroger 163 lois, dont certaines remontaient au XIXe siècle. Plus de 10 000 lois constitueraient actuellement le droit législatif français.

Le Sénat a voté le 3 juin 2021 une loi d'abrogation des lois inutiles. 114 lois obsolètes ont ainsi été supprimées du droit français. Le texte doit encore être voté par l'Assemblée nationale mais il ne fait aucun doute qu'il sera adopté par les députés. C'est la deuxième fois que le Sénat se livre ainsi à un toilettage du droit législatif français dans le cadre de la mission B.A.L.A.I. après une première loi de suppression votée en 2019. Ce n'est que le début d'une tâche longue et fastidieuse.

163 lois anciennes et inutiles ont été supprimées ces trois dernières années

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L'inflation législative, un mal français

Le 3 juillet 2017, le président de la République fraichement élu, Emmanuel Macron, réunissait l'ensemble des parlementaires en congrès à Versailles et déclarait ceci : 

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Sachons mettre un terme à la prolifération législative, cette maladie nous la connaissons, elle a été tant et tant nommée et je crains moi-même dans une vie antérieure d’y avoir participé. Elle affaiblit la loi qui perd dans l’accumulation des textes une part de sa vigueur et certainement de son sens.

Ce constat n'a rien de nouveau. Le Conseil d'État, dans un rapport publié en 1991, déplorait la "logorrhée législative et réglementaire" et l'instabilité "incessante et parfois sans cause" des normes. En 1966, le Premier ministre de l'époque, Georges Pompidou, n'avait pas dit autre chose à son jeune collaborateur, Jacques Chirac, qui lui apportait une série de décrets à signer : "Mais arrêtez donc d’emmerder les Français. Il y a beaucoup trop de lois, trop de règlements dans ce pays." Là encore, rien de neuf, puisque Montaigne constatait déjà dans Les Essais (livre III. Chapitre 13. 1580-1588) que "Nous avons en France plus de lois que le reste du monde ensemble".

Une dizaine de lois de suppressions des lois anciennes déjà adoptées

De fait, il est très difficile de savoir précisément combien de lois sont actuellement en vigueur dans notre pays. Les différents recensements effectués font état de 2 000 à plus de 10 000 lois. Les deux assemblées parlementaires, Sénat et Assemblée nationale, en votent en moyenne une cinquantaine par an. Chiffre qui, si on l'extrapole et si l'on considère qu'il suit une tendance constante, nous conduit à estimer qu'on vote environ 1 000 lois tous les vingt ans. Les gouvernements et les parlementaires se saisissent régulièrement du problème. Entre 2002 et 2019, une dizaine de lois de suppressions des lois anciennes ont été adoptées. Las, le volume est tellement important que beaucoup d'entre elles continuent à prendre la poussière dans les tiroirs des meubles centenaires qui jonchent les salles obscures des immeubles de la République et restent en vigueur, encombrant et complexifiant inutilement le droit législatif français. 

Une initiative récente a pour ambition d'y remédier. Le Sénat a créé en 2018, à l'initiative des sénateurs centristes Vincent Delahaye et Valérie Létard, un bureau de simplification législative : le B.A.L.A.I. (Bureau d'Abrogation des Lois Anciennes et Inutiles). Une première loi dite BALAI-1 a permis l'année suivante, en 2019, de supprimer 49 lois considérées comme obsolètes, dont certaines remontaient au XIXe siècle. Ont ainsi été supprimées la loi de juillet 1881 rendant obligatoire l’alcoomètre de Gay-Lussac, outil de mesure du degré d’alcool absolu contenu par un liquide, la loi réglementant les conditions d'abattage des sangliers pour l'année 1904, ou encore celle de juillet 1907 visant à lutter contre la fraude dans le commerce du beurre et la fabrication de margarine. 

Certaines lois aussi conservées pour des motifs symboliques

Une loi BALAI-2 a été votée le 3 juin 2021 par les sénateurs. Le texte doit encore être voté par l'Assemblée nationale mais avec un "avis favorable" émis par le gouvernement, il ne fait aucun doute qu'il sera adopté par les députés dans les mois à venir. Ce deuxième exercice d'expurgation a permis d'abroger 114 lois jugées inutiles, lois qui avaient été votées entre 1941 et 1980. Parmi les lois supprimées par les sénateurs, on trouve un texte de septembre 1947 fixant le régime électoral pour les élections au conseil général de la Seine, un autre de mars 1948 "portant fixation des circonscriptions électorales pour la désignation des membres de l’assemblée algérienne" alors que celle-ci a été dissoute en 1956, encore un autre de 1965 fixant les conditions de francisation des noms et prénoms d'un ressortissant étranger en cas d'accession à la nationalité française.

Toutes ces lois ne s'appliquaient plus et avaient pour défaut essentiel d'encombrer inutilement les codes législatifs et réglementaires. D'autres lois, initialement dans le viseur des parlementaires, ont été conservées parce qu'elles pourraient "constituer la base légale d'un acte ou d'une situation actuels". A ainsi été conservée la loi du 27 décembre 1975 portant réforme du régime d’indemnisation des sapeurs-pompiers communaux non professionnels victimes d’un accident en service commandé, puisqu'elle constitue encore le fondement légal du versement de la pension de 22 anciens sapeurs-pompiers. D'autres lois ont été conservées pour des motifs symboliques comme celle du 20 mars 1948 permettant aux femmes l’accession à diverses professions d’auxiliaires de justice. 

Un exercice loin d'être terminé et peu gratifiant pour les parlementaires

Cet exercice de simplification législative est long et fastidieux et n'en est encore qu'à son commencement selon les sénateurs qui s'y attèlent. Plusieurs centaines de lois seraient ainsi encore susceptibles d'être abrogées. Ce travail, s'il est nécessaire, ne suscite pas non plus l'enthousiasme parce que pour un parlementaire, il est beaucoup plus gratifiant de donner son nom à une loi que de se livrer à cette obscure tâche d'expurgation. Et puis, il ne représente qu'un frein très relatif à la passion normative française. Car outre les parlementaires qui empilent les lois au fil des années, l'Etat français est également très productif en matière de décrets et de réglementations. C'est d'ailleurs à ce titre qu'une loi BALAI-3 est en préparation. Elle prévoit de faire le ménage parmi les 400 000 normes législatives et administratives qui régissent aujourd'hui le fonctionnement des collectivités territoriales.

D'autres lois, malgré leur ancienneté, ont toutes les chances de continuer à s'appliquer durant de nombreuses années. C'est par exemple le cas de la loi de mars 1896 autorisant un hôtelier ou un logeur à vendre, après délai de six mois, un bagage qu'on lui a laissé en gage ou qui a été oublié. Cette loi a été modifiée et amendée mais elle constitue toujours une base légale. De la même manière, la loi du 31 décembre 1959 qui octroie au président de la République la capacité d'autoriser les mariages posthumes ne risque pas l'abrogation. Elle avait été votée suite à la rupture du barrage de Malpasset dans le Var, catastrophe qui avait fait 423 morts. Parmi les victimes, se trouvait un futur époux dont la fiancée était enceinte. L’opinion publique s’était émue de la situation de la jeune fille et de celle de l’enfant à naître (qui pouvait alors être considéré comme illégitime). Un député avait introduit un amendement qui a permis de créer l’article 171 du code civil selon lequel "le président de la République peut, pour des motifs graves, autoriser la célébration du mariage en cas de décès de l’un des futurs époux…". Depuis, le chef de l'État français reçoit chaque année une centaine de demandes d'autorisation pour la célébration de mariages posthumes.