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Elections municipales : la France et ses 35 000 communes, 34 999, 34 998, 34 997...

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La bourgade de Salin de Giraud, en Camargue reste partie integrante de la commune d’Arles, dont elle souhaitait pourtant se separer.
La bourgade de Salin de Giraud, en Camargue reste partie integrante de la commune d’Arles, dont elle souhaitait pourtant se separer.
© Maxppp - Frederic Speich

Depuis quelques années, le maillage territorial français se resserre. Oubliée la “France des 36 000 communes”, depuis le 1er janvier, on en dénombre 34 967. Sous l’effet de politiques publiques incitatives, de nombreuses communes ont fusionné, avec des réussites mais aussi des déconvenues.

Comment appelle-t-on les habitants de Roquetaillade-et-Conilhac, Morcenx-la-Nouvelle ou encore d’Ô-de-Selle ? Si ces noms de communes vous sont inconnus, c’est sûrement parce que ces communes, nées de la fusion de plusieurs localités, n’existaient pas avant le 1er janvier 2019 . Depuis quelques années en effet, l’intercommunalité a contribué à redessiner la carte de France, si bien qu’aujourd’hui, les communautés de communes ou d’agglomération occupent la quasi-totalité du territoire national.

Jugées trop petites pour avoir de réels pouvoirs, trop nombreuses pour le maillage territoriale, trop lourdes pour l’administration française, ces communes séculaires aux noms parfois aussi longs qu’amusants, ont été l'objet de multiples réformes territoriales qui, successivement, se sont attelées à organiser leur regroupement. Comment cette réduction de “l’émiettement communal” s’est-elle opérée ?

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Un phénomène qui date… du XIXe siècle

Si le processus d’inter-communalisation s’est accéléré ces dernières années, il est loin d’être nouveau. Dans Les Communes nouvelles françaises (2010-2019) : une réforme territoriale silencieuse publié l’an dernier dans les Annales de géographie (2019), le géographe Gabriel Bideau observe deux dynamiques de transformation du territoire communal. D’une part, un phénomène ancien de regroupements régionaux, amorcé dès le XIXe siècle et d’autre part, un effet de décentralisation guidée par les réformes des collectivités locales, des années 1980 à aujourd’hui. Dans son étude, il constate qu’une “grande partie des récentes évolutions de la carte des collectivités territoriales ont été pilotées ou très largement dirigées par le haut”. Toutefois, la procédure de création de communes nouvelles a la particularité d’être à l’initiative des élus locaux, une opportunité que les maires ont pu saisir pour “transformer le paysage institutionnel local”, avec des réussites et des déconvenues.

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Nées lors de la Révolution française, les communes se substituent alors aux communautés, bourgs et paroisses. Elles deviennent des circonscriptions administratives mais aussi politiques : à la tête de la commune, le maire et son assemblée sont élus. A cette époque, la France compte près de 40 000 communes ! Si elles sont si nombreuses, c’est parce que le maillage communal s’est fait sur la base déjà très dense que constituait le réseau des paroisses et de bourgs issue de la société rurale de l’Ancien Régime. De cette tradition, explique le maître de conférence en science politique Stéphane Cadiou dans le magazine Sciences Humaines (2020), découle le fait que la France soit le pays européen comptant le plus grand nombre de communes, et même 40 % de l’ensemble des communes de l’Union européenne ! 

Un premier processus de réduction du nombre de commune est engagé au cours du XIXe siècle. De 1789 à 1851, la France passe de 40 000 communes au fameux nombre de 36 000. “Une cinquantaine de communes disparaît alors chaque année, en particulier car leur gestion paraît trop complexe, tant d’un point de vue humain que financier”, souligne Gabriel Bideau. 

Si leur nombre diminue, les communes prennent symboliquement plus d’importance. A la fin du XIXe siècle, la commune consacre l’ancrage de la République explique Stéphane Cardiou : “C'est par la promotion de “l’esprit communal”, pour reprendre l’expression de Léon Gambetta (soit, selon lui, l’inclination des communes à la délibération pacifiée dans les affaires politiques), que le nouveau régime doit s’enraciner face aux tentatives de retour d’un ordre monarchique”. En 1884, la promulgation de la “loi sur l’organisation municipale” accorde plus de pouvoir aux maires, en permettant l'organisation d'élections locales au suffrage universel. Suivant l’intention de Jules Ferry, de Waldeck-Rousseau, le but est aussi de susciter un véritable débat public local tout en favorisant l’entrée de personnalités, autres que les notables, dans la vie politique.

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Fusions et “communes nouvelles”

Au début des années 1970, la recomposition de la carte communale prend un nouvel essor. La loi Marcellin de juillet 1971 incite les communes à se regrouper par “association” : c’est le début de la fusion des communes. De 1971 à 1977, 838 fusions concernant 2 045 communes voient le jour. Il est cependant toujours possible de revenir en arrière. Aussi une partie des “communes Marcellin” se sont-elles défaites, conduisant à “un succès bien plus limité puisqu’entre 1950 et 2014, le nombre de communes n’a baissé que d’à peine 5 % en lien avec le rétablissement de plus de deux cents communes”, constate Gabriel Bideau.

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Avec une diminution de 1 300 communes en l’espace de six ans, le loi Marcellin est considérée comme un échec par les pouvoirs publics.  Afin d’accélérer le processus, en 2010, la réforme des collectivités territoriales permet de créer des “communes nouvelles”. Le dispositif est complété en 2015, avec la “loi relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes” ou loi Pélissard, du nom de l’ancien président de l’Association des maires de France (AMF). Alors que la période est à la baisse des dotations de l’État aux communes, la loi propose un accord financier incitatif garantissant pendant trois ans le montant des dotations, majoré d’un “coup de pouce” financier de 5 % dès la première année de création de la commune nouvelle. L’État espère ainsi engendrer des économies pour les finances publiques grâce à la mutualisation des moyens. La commune nouvelle peut être créée à l’initiative : 

  • de tous les conseils municipaux des communes fusionnées
  • des deux tiers des conseils municipaux des communes d’un même établissement public de coopération intercommunale (EPCI), à la condition qu’ils représentent plus des deux tiers de la population totale
  • ou encore du préfet

Si tous les conseils municipaux des communes concernées sont favorables à la création de la commune nouvelle, aucune consultation électorale n'est obligatoire, le préfet peut prendre l'arrêté de création de la commune nouvelle. S’il n’y pas d’accord, une consultation électorale est organisée. La commune nouvelle n’est créée que si le projet recueille la majorité absolue des suffrages exprimés. 

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Les anciennes communes ne disparaissent pas pour autant. Symboliquement, elles peuvent demeurer sous l'appellation de “commune délégué”, en conservant certaines prérogatives comme par exemple les actes d’état civil : les actes de naissance, mariage ou décès peuvent toujours mentionner le nom de l’ancienne commune. “Cette possibilité répondait visiblement à une attente puisque 708 communes nouvelles, soit 91 % des communes créées, s’en sont saisies, constate Gabriel Bideau. D’une certaine manière, une partie des prérogatives et symboles de l’attachement aux territoires locaux restent donc à l’échelle des anciennes communes, mais sans le maintien de réels pouvoirs de décision.” Au 1er janvier 2019, la France en comptait ainsi 34 970. Par contre, la loi ne prévoit pas la possibilité pour les communes nouvelles de “défusionner” : “les communes nouvelles qui souhaiteraient se séparer devraient repasser par la lourde procédure de création d’une commune entièrement inédite”, explique le géographe.

Invitée du Grain à moudre sur France Culture en 2017, Laurence Lemouzy, directrice scientifique de l'Institut de la gouvernance territoriale (IGTD), commentait ce mouvement de concentration des communes observé ces dernières années :

En l’espace de quarante ans, de 1971 (avec la loi Marcellin) à 2010, 1 068 communes disparaissent. De 2015 à 2017, il nous a seulement fallu deux ans pour que 1 243 disparaissent. Mais quand on regarde du côté de l'Europe, il n'en reste pas moins que pendant les quarante années où nous en avons perdu, d'autres États ont beaucoup avancé sur la question. L'Allemagne : 41 % de ses communes ont été supprimées, le Royaume-Uni 79 %, l'Espagne, un peu moins de 12 %. Il n'en reste pas moins que la France a toujours le nombre le plus important de communes en Europe. Laurence Lemouzy

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Des disparités régionales

Localisation des communes nouvelles. Carte disponible le site "collectivités-locales" du gouvernement. Données Insee, code officiel de géographie
Localisation des communes nouvelles. Carte disponible le site "collectivités-locales" du gouvernement. Données Insee, code officiel de géographie

La géographie joue énormément dans le phénomène des fusions, commentait Jean Vogel, maire de la ville de Saâles, dans le département du Bas-Rhin sur France Culture. Dans des communes de montagne, dans des vallées, souvent à des villages qui sont très isolés, dispersés et éloignés les uns des autres, le regroupement de communes est bien moins évident. C'est souvent un bourg central qui fédère des petites communes autour.” 

Entre 100 et 1 000 communes fusionnent chaque année, depuis 2015. Le phénomène est plus marqué dans le Nord-Ouest de la France. En Normandie par exemple, les communes nouvelles occupent plus d’un tiers du territoire des départements du Calvados et de la Manche avec un record à noter : depuis 2016, la commune nouvelle de Livarot-Pays-d’Auge où vivent 6 323 habitants, réunit 22 communes ! Auquainville, Les Autels-Saint-Bazile, Bellou, Cerqueux, Cheffreville-Tonnencourt, La Croupte, Familly, Fervaques, Heurtevent, Livarot, Le Mesnil-Bacley, Le Mesnil-Durand, Le Mesnil-Germain, Meulles, Les Moutiers-Hubert, Notre-Dame-de-Courson, Préaux-Saint-Sébastien, Sainte-Marguerite-des-Loges, Saint-Martin-du-Mesnil-Oury, Saint-Michel-de-Livet, Saint-Ouen-le-Houx et Tortisambert deviennent ainsi des communes déléguées…

Quand le mariage ne prend pas 

Tous les “mariages” communaux n’ont pas été heureux. C’est le cas des communes de Troarn et Sannerville dans le Calvados, en Normandie. En janvier 2017, elles avaient donné naissance à la commune de Saline. Mais l’entente cordiale des deux maires Christophe Lemarchand (Troarn) et Christian Piélot (Sannerville), a tourné court. “Un manque de concertation, des problèmes de trésorerie qui engendrent une hausse drastique des impôts locaux (+ 35 %), deux amis qui se déchirent, des démissions en cascade et, pour finir, un tribunal administratif qui annule la fusion pour des erreurs de procédures. C’en est trop”, relatait le journaliste Jean-Philippe Gauthier dans l’édition normande du journal Ouest France Le 31 décembre à minuit, Saline a cessé d’être, Sannerville et Troarn retrouvaient leur identité. 

Les élections municipales de 2020 constituent un nouvel enjeu pour les communes nouvelles. Jusque-là, les conseils municipaux des communes nouvelles étaient composés de l’ensemble des conseillers des communes déléguées. Là encore, la tendance est à la baisse : à partir de mars, le nombre des membres du conseil d'une commune nouvelle devra correspondre à la strate de population de la commune nouvelle. 

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