États-Unis : l'impeachment, symbole de la responsabilité pénale du Président

Donald Trump est encore une fois mis en accusation par la Chambre des représentants : par 232 voix pour et 197 contre, une majorité des élus de la chambre basse du Congrès américain a lancé une procédure d'impeachment contre le président américain le 13 janvier. Il est accusé d'"incitation à l'insurrection" en raison du meeting qu'il a tenu devant la Maison Blanche le 6 janvier où il a appelé ses partisans à marcher sur le Congrès qui s'apprêtait alors à certifier la victoire de Joe Biden à l'élection présidentielle. La foule l'avait pris au mot, envahissant le bâtiment peu après ; des faits qui se sont terminés par la mort de cinq personnes. Le 45e président américain avait déjà fait l'objet d'une telle procédure en destitution un an plus tôt quand il fut accusé d'"abus de pouvoir" et d'"entrave à la bonne marche du Congrès" pour avoir fait du chantage au président ukrainien, retenant des aides financières pour que la justice de ce pays ouvre une enquête contre le fils de Joe Biden, alors son concurrent pour l'élection présidentielle. Trump avait finalement été acquitté lors du procès au Sénat, soutenu par la quasi totalité des élus républicains (sauf Mitt Romney), mais cette fois-ci, une partie des sénateurs du GOP (Grand old party, le Parti républicain) ont annoncé leur intention de voter pour condamner le chef de l'État. Cas particulier : Trump pourrait avoir quitté le pouvoir lorsque le verdict sera prononcé, qui sera donc surtout symbolique, mais des élus démocrates ont annoncé qu'ils voulaient aussi voter pour rendre inéligible le président, qui serait ainsi empêché de se représenter en 2024 ou après.

C'est seulement la quatrième fois depuis 1789 que cette procédure est lancée contre un Président : Andrew Johnson en 1868 et Bill Clinton en 1998 ont été les seuls à en faire les frais auparavant mais ils n'ont pas été destitués par le Sénat ; Richard Nixon ayant lui démissionné avant d'être mis en accusation. 

L'impeachment est un symbole de responsabilisation jusqu'au plus haut niveau du pouvoir aux États-Unis : nul n'est au-dessus des lois, pas même le Président, et des contre-pouvoirs existent pour le lui rappeler. En pratique, l'impeachment s'applique à tous les hauts responsables qui auraient manqué à leurs devoirs, qu'il s'agisse d'un juge à la Cour Suprême (pouvoir judiciaire), d'un élu au Congrès (pouvoir législatif) ou du Président lui-même (pouvoir exécutif). Dans ce dernier cas, une procédure spécifique est prévue mais elle a rarement été mise en œuvre dans l'Histoire américaine. Elle n'a surtout jamais abouti à une destitution.

L'impeachment préférable à l'assassinat pour Benjamin Franklin

La possibilité de destituer le Président américain est un principe qui fut discuté et adopté lors de la période fondatrice des États-Unis, à la Convention de Philadelphie. De mai à septembre 1787, des élus de tout le pays se retrouvèrent pour écrire les articles de la Constitution. A cette époque, il n'était pas commun de prévoir une procédure légale pour démettre pacifiquement le plus haut responsable d'un pays. Mais les Pères fondateurs choisirent d'inscrire cette procédure dans la norme juridique suprême : la Constitution américaine, entrée en vigueur en 1789 et jamais remise en cause depuis. 

Dans les discussions qui eurent lieu à Philadelphie, Benjamin Franklin fut l'un des partisans de l'impeachment. L'élu de Pennsylvanie fit un rapprochement osé en comparant destitution et assassinat : prenant l'Histoire à témoin, Benjamin Franklin considérait que la seule façon de renverser un tyran avait été jusqu'alors de l'assassiner. Il en conclut qu'un mécanisme dûment circonstancié était préférable au meurtre et aux situations de chaos qu'il pouvait engendrer. Benjamin Franklin avait en tête l'assassinat de Jules César et l'exécution de Charles Ier : la Rome antique et l'Angleterre du XVIIe siècle, deux régimes qui n'avaient pas prévu de processus légal pour démettre leur leader.

La procédure d'impeachment était possible pour les sénateurs romains ou pour les élus britanniques, mais pas pour l'Empereur ou le roi. L'apport des révolutionnaires américains fut donc d'ajouter ce complément inédit : la destitution pouvait aussi concerner le poste suprême de l'exécutif.

Un processus très codifié

L'impeachment est une procédure clairement détaillée dans la Constitution américaine. Le terme provient du vieux français "empeechier", lui-même dérivé du latin "impedicare", qui signifie "entraver, piéger". En français, "impeachment" se traduit par "mise en accusation" et recouvre l'ensemble de la procédure, qui se déroule en deux grands moments.

La première phase a lieu à la Chambre des représentants, Assemblée qui représente le peuple et qui compte 435 élus. Dans la Constitution à l'article 1, section 2, clause 4, il est écrit : 

La Chambre des représentants détient seule le pouvoir de déclencher un impeachment.

Dans les faits, il revient à la Commission judiciaire de cette Assemblée de décider si une mise en accusation est possible et nécessaire en fonction des faits. Les membres de ce comité sont chargés de réunir les éléments, ils procèdent aux auditions des témoins, des avocats et rédigent un acte (ou des actes) d'accusation. Si une majorité simple de la Chambre des représentants vote l'adoption du texte, le procès peut avoir lieu au Sénat. La Chambre désigne alors ses membres qui occuperont le rôle de procureurs lors de cette audience.

La deuxième phase se déroule au Sénat, Assemblée qui représente les États de l'Union et qui compte 100 membres. La procédure est prévue par l'article 1, section 3, clause 6 de la Constitution :

Le Sénat détient seul le pouvoir de mener le procès lors d'une procédure d'impeachment. Les sénateurs prêtent serment. Lorsque le Président des États-Unis est jugé, le juge en chef de la Cour suprême préside l'audience. Une personne ne peut pas être condamnée sans qu'une majorité des deux tiers ne décide de sa culpabilité. 

Si les sénateurs siègent au complet, il faut ainsi rassembler 67 voix au moins pour qu'un Président soit destitué : un quorum très élevé qui nécessite le dépassement des logiques partisanes. A noter que le vice-président des États-Unis préside habituellement le Sénat mais il est exceptionnellement remplacé par le juge en chef de la Cour suprême dans ce cas précis.

Pour décider si les agissements d'un Président sont passibles d'une mise en accusation et d'une destitution, les parlementaires américains disposent de quelques lignes supplémentaires à l'article 2, section 4 de la Constitution :

Le Président, le vice-président et tous les fonctionnaires civils des États-Unis seront destitués de leurs charges sur mise en accusation et condamnation pour trahison, corruption ou autres crimes et délits majeurs.

Sur le site du Sénat américain, l'impeachment est défini comme "l'arme ultime contre les fonctionnaires du gouvernement fédéral et constitue un élément fondamental du système constitutionnel de 'freins et contrepoids', les fameux 'Checks and balance'."

Aucun Président américain n'a jamais été destitué

Mais si la possibilité d'impeachment pèse sur les épaules de tous les Présidents américains, très peu d'entre eux ont réellement été menacés. La première procédure d'impeachment a été initiée en 1868 à l'égard d'Andrew Johnson, alors en plein bras de fer sur la politique à mettre en œuvre à la suite de la guerre de Sécession. La Chambre des représentants approuva 11 actes de mise en accusation mais aucun n'obtint la majorité des deux tiers au Sénat. Après 74 jours de procès, les sénateurs acquittèrent Johnson à une seule voix près sur les trois premiers actes et ils décidèrent de ne pas voter sur les suivants.

Il fallut attendre plus d'un siècle pour que l'impeachment soit de nouveau envisagé, à la suite du scandale du Watergate. Le Président Richard Nixon était accusé d'avoir fait espionner les bureaux du Parti démocrate à Washington (situés dans l'immeuble "Watergate"). La procédure de mise en accusation commença au sein de la Commission judiciaire de la Chambre des représentants en 1974. Mais Nixon décida de démissionner avant le vote en séance complète ; il aurait pu être le premier Président américain destitué. Redevenu simple citoyen, Nixon aurait dû faire face à la justice ordinaire, dont il était protégé par son statut de Président, mais son successeur Gerald Ford décida de lui accorder le Pardon présidentiel. Le journaliste Carl Bernstein, qui avait révélé le Watergate dans le Washington Post avec Bob Woodward, passa un coup de fil à ce dernier pour le prévenir : "The son of a bitch pardoned the son of a bitch". Une traduction que la décence nous interdit de donner ici...

La procédure d'impeachment et ses conséquences expliquée au journal de 20 heures de l'ORTF le 28 juillet 1974 (Archive de l'INA)

Plus récemment, Bill Clinton a aussi fait l'objet d'une procédure de destitution en marge de l'affaire Lewinsky et Paula Jones. Pour l'accusation de parjure, les sénateurs ont reconnu Bill Clinton non coupable à 55 voix contre 45. Sur le chef d'accusation d'obstruction à la justice, 50 sénateurs sur 100 ont voté sur la non culpabilité du président. Bien loin de la majorité requise pour arriver à une destitution.

Concernant Donald Trump, la Chambre des représentants a voté sa mise en accusation pour deux motifs : abus de pouvoir et entrave à la bonne marche du Congrès (l’homme d’affaires a en effet interdit à ses collaborateurs à la Maison Blanche d’aller témoigner la Chambre). La procédure va se poursuivre au Sénat où la logique partisane devrait permettre au Président américain de conserver son poste : la destitution de Trump nécessiterait la défection d’une vingtaine de sénateurs républicains. Sauf immense coup de théâtre, cela ne se produira pas.

Au final, les procédures d'impeachment ayant abouti à un vote favorable du Sénat sont très rares et concernent principalement des juges américains. Depuis l’entrée en vigueur de la Constitution, en 1789, un total de dix-neuf procédures d'impeachment ont été lancées.