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Exemplarité politique : "L'argument "Darmanin est présumé innocent" est complètement faussé"

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Olivier Dussopt et Gérald Darmanin quittant l'Elysée, en juillet 2019.
Olivier Dussopt et Gérald Darmanin quittant l'Elysée, en juillet 2019.
© AFP - Ludovic Marin

Entretien. Deux ministres nommés au gouvernement, Gérald Darmanin et Olivier Dussopt, sont sous le coup d'enquêtes judiciaires. Ces nominations interrogent la volonté de "moralisation de la vie politique" assurée par Emmanuel Macron en début de quinquennat. Analyse de Beligh Nabli, expert en droit public.

C'est un fait rare dans l'histoire de la Ve République : deux ministres ont été nommés alors qu'ils sont sous le coup d'une enquête judiciaire. Gérald Darmanin, anciennement ministre de l’Action et des comptes publics est devenu ministre de l’Intérieur, tandis qu’une plainte pour "viol", "harcèlement" et "abus de confiance" est en cours d’investigation depuis janvier 2018. Son successeur au poste de ministre délégué chargé des Comptes publics, Olivier Dussopt, fait quant à lui l’objet d’une enquête du Parquet National Financier pour "corruption" et "prise illégale d’intérêts". Il s'était vu offrir en 2017 deux tableaux par une entreprise avec laquelle il collaborait étroitement, la Saur, dans le cadre de son mandat de maire d’Annonay. 

Ce n'est pas la première fois qu'un homme politique est nommé à une haute fonction malgré une enquête en cours : en 2006, le député André Santini était ainsi devenu secrétaire d'État auprès du ministre du Budget, chargé de la Fonction publique, dans le gouvernement de François Fillon. Et ce malgré sa mise en examen depuis l'été 2006 dans l'"affaire de la Fondation Hamon", pour complicité de détournement de fonds publics, prise illégale d'intérêts, faux et usage de faux. Condamné en 2013, alors qu'il a déjà quitté le gouvernement, André Santini est finalement relaxé en 2018.

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Pourtant, le choix de deux ministres faisant l’objet d’une enquête, pour le troisième gouvernement fondé sous la présidence d’Emmanuel Macron, interroge la volonté de “moralisation de la vie politique” ostensiblement affichée par le président de la République en début de quinquennat. En septembre 2017, ce dernier avait en effet promulgué en grande pompe deux textes de moralisation de la vie politique, faisant de cette thématique un des grands enjeux de son mandat.

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Trois ans plus tard, après de nombreuses affaires ayant émaillé son gouvernement, la question de la moralisation de la vie politique, notoirement construite en opposition à l’affaire Fillon, semble avoir du plomb dans l’aile. Pour Beligh Nabli, maître de conférences HDR en droit public à l'Université Paris-Est Créteil et auteur de l’ouvrage La République du soupçon. La vie politique au risque de la transparence (Cerf, 2018), la question qui se joue ici n'est pas tant "celle de la présomption d'innocence que celle de l'exemplarité".

Au cours des mandats précédents, les ministres qui ont fait l'objet d'une enquête, puis d'une mise en examen, ont démissionné. Ici, des élus qui sont d'ores et déjà la cible d'enquêtes judiciaires, en l'occurrence Gérald Darmanin, ministre de l’Intérieur, et Olivier Dussopt, ministre délégué chargé des Comptes publics, sont nommés malgré l'existence de ces enquêtes. Qu'est-ce qui a changé ? 

L'un des faits nouveaux dans le processus de nomination sous la Ve République, c'est le lien direct avec la question de l'exemplarité. Depuis la mi-mandat de François Hollande, il existe un contrôle prudentiel et préalable sur des candidats potentiels à la nomination. C'est totalement nouveau et c'est lié précisément à la montée en puissance des questions liées à l'exemplarité. Le plus intéressant, c'est que ce qui est apparu en pratique a été formalisé et a été consacré par la loi, notamment la première loi adoptée sous le quinquennat Macron, qu'il voulait d'abord appeler les "Lois sur la moralisation de la vie politique", et qu'il a finalement nommée "Lois pour la confiance dans la vie politique". Ces lois prévoient que le président de la République peut demander, avant la nomination des membres du gouvernement, des contrôles préalables sur leur situation patrimoniale et sur d'éventuels conflits d'intérêts.

Ce qui est intéressant, c'est que Macron a fait sauter le mot "moralisation" pour le remplacer par le mot "confiance", précisément ! Et si c'est une question de confiance, ça ne peut pas être une question de respect des règles. Sinon, on l'aurait appelée la "Loi sur le respect de l'Etat de droit par les responsables politiques". En fait, l'exécutif actuel n'a pas du tout intégré dans sa plénitude les implications de l'exemplarité en politique.

Il y a un regain de demande d'exemplarité, qui contraste avec la nomination de ces ministres. Mais depuis quand cette demande citoyenne d'exemplarité de la part des hommes politiques existe-t-elle ? 

Les lois adoptées en 2013 puis en 2017 ont été précédées d'autres lois au cours des années 80. Tous ces actes législatifs se sont imposés aux responsables politiques. Ce n'est pas quelque chose qu'ils ont fait de gaieté de cœur, loin s'en faut. Ils se sont auto-encadrés, auto-régulés en posant des interdictions qu'ils n'avaient jamais voulu poser préalablement. Si ça s'est imposé à eux, c'est à cause, d'une part, de la médiatisation de scandales publics qui auparavant n'éclataient pas toujours, et d'autre part précisément parce que ces révélations, cette publicité autour de ces scandales successifs, ont sapé l'image du politique et donc la confiance dans les politiques. Tout cela a nourri une demande d'exemplarité. 

C'est au cours des années 1990 que survient la "jurisprudence Balladur", qui continue d'être appliquée depuis : Edouard Balladur a contraint des membres de son gouvernement mis en examen à démissionner. Depuis, malgré quelques manquements lors du gouvernement Fillon avec André Santini puis Brice Hortefeux, qui est mis en examen puis condamné pour "injures raciales" et "atteinte à la présomption d'innocence", les gouvernements ont continué à appliquer cette règle tacite, y compris le gouvernement d'Edouard Philippe... 

Contrairement à ce qu'indique l'expression, la "jurisprudence Balladur" ne désigne pas un élément établi formellement, mais c'est une pratique suivie par les gouvernements successifs qui consiste à ce qu'un ministre mis en examen doive démissionner. C'est une règle non écrite qui date de 1993, confortée par l'alternance politique, et qui a été consacrée. 

Gérald Darmanin, lui, n'est pas mis en examen : il y a une enquête. Est-ce qu'un ministre en exercice, simplement sujet d'une enquête préliminaire, doit également démissionner ? C'est ce que ne dit pas cette jurisprudence. L'un des arguments que mobilise Gérald Darmanin et qu'il oppose c'est de dire : "Je ne suis pas mis en examen et donc je suis présumé innocent, je ne fais l'objet que d'une enquête". Or il existe un précédent :  Bruno Leroux. ll avait été nommé  Ministre de l'Intérieur à la fin du quinquennat de François Hollande et avait fait l'objet d'une enquête préliminaire sur d'éventuels emplois fictifs de ses deux filles, avant de démissionner. C'est la même situation, donc il existe un précédent.

Du point de vue du gouvernement, l'argumentaire tient en effet sur la présomption d'innocence : sur le plan juridique, Gérald Darmanin comme Olivier Dussopt n'ont pas été condamnés. Mais n'est-ce pas prendre le risque, en cas de condamnation, de mettre à mal l'intégrité du gouvernement ?

La jurisprudence Balladur a continué à être appliquée au cours du mandat d'Emmanuel Macron. Par exemple les premiers ministres MoDem du premier gouvernement Macron, ont démissionné parce qu'ils étaient mis en examen. Le président Macron a continué à appliquer cette jurisprudence alors même que rien ne l'obligeait juridiquement à le faire. Légalement, ces ministres n'étaient pas dans une situation de contradiction ou d'infraction, mais ils l'ont fait précisément parce que l'exemplarité le commandait. L'exemplarité, ce n'est pas seulement se soumettre aux principes de l'Etat de droit, c'est aussi se soumettre à des règles de moralité civique, d'exemplarité. 

L'argument qui consiste à dire "Il est présumé innocent" est finalement complètement faussé. Certes, c'est le cas devant la loi, mais ce n'est pas la question. La question, c'est de savoir si cela sape ou non la confiance dans nos représentants. On a des représentants politiques accusés de viol, d'autres accusés de recel...  Mais l'exemplarité n'est pas une thématique proprement juridique, c'est une question à la fois d'éthique politique et de confiance démocratique. 

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"L'exemplarité, dans ce logiciel de la start up nation, c'est d'abord l'efficacité"

Comment expliquer ce revirement sur la question de l'exemplarité qui, comme vous venez de le dire, a pourtant été appliquée stricto sensu au début du quinquennat d'Emmanuel Macron ? 

Je pense que, précisément, le gouvernement LREM associe la confiance - qui est au cœur de la problématique - d'abord et avant tout à l'efficacité. Il pense que Darmanin emportera malgré tout la confiance des citoyens parce qu'il sera perçu comme bon dans ce poste et que cela neutralisera l'argument de sa moralité ou de la présomption de culpabilité qui pèse sur lui. On retrouve là un peu le logiciel "start up nation". L'important, c'est d'être efficace dans ce qu'on a à faire. C'est de "Faire le job !", comme dirait aussi le maître en politique de Darmanin, Nicolas Sarkozy. C'est ce qui domine avant le savoir être, le savoir faire, etc. L'exemplarité, dans ce logiciel de la start up nation, c'est d'abord l'efficacité.

C'est une prise de risque avec cette idée que s'il est bon, on oubliera tout. Et on revient à la case départ, la case d'avant les lois de moralisation de 2013 : la classe politique estime que ce que veulent les citoyens ce sont des responsables politiques qui font leur boulot et apportent des solutions. Le reste est secondaire. Là, c'est un peu la "jurisprudence Balkany" : on a quand même un responsable qui a été élu et réélu sur près de vingt ans, alors même que sa pratique et sa conception de la vie politique enfreignaient un certain nombre de normes morales, civiques, etc.

Est-ce que ces nominations, malgré tout, ne risquent pas d'abîmer encore un peu plus la confiance des citoyens à l'encontre des hommes politiques, et ce malgré leurs résultats ? 

Lorsque l'on interroge les Français sur leur représentation des politiques, les deux mots qui arrivent en premier sont "méfiance" et "dégoût". On est très loin de la confiance. Après, pour affiner, il existe une différence entre la défiance ou la confiance vis-à-vis de l'institution concernée et vis-à-vis des membres de l'institution. Autrement dit, il y a une représentation de l'Assemblée nationale qui n'est pas forcément celle du député. Mais les tendances de fond, elles, sont belles et bien là. C'est une défiance structurelle vis-à-vis des représentants politiques.

Ce qui est sûr, en tout cas, c'est que le président Macron ne pourra plus mobiliser la thématique de l'exemplarité lors de la prochaine présidentielle. C'est le prix à payer, car la barque commence à être un peu chargée.