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Fraude fiscale : le "verrou de Bercy" en question

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Un rapport d'une mission parlementaire propose de faire partiellement "sauter le verrou de Bercy". Une semaine avant, une proposition similaire du Sénat avait été rejetée. Cette exception française, presque centenaire, est très contestée, notamment depuis l'affaire Cahuzac.

Jérôme Cahuzac, l'ancien ministre du Budget, a été condamné en appel mardi 22 mai à deux ans de prison ferme pour fraude fiscale. La cour d'appel de Paris l'a également condamné à 300 000 euros d'amende et cinq ans inéligibilité. Hasard du calendrier, le Sénat a examiné le lendemain une proposition de loi des sénateurs socialistes pour faire "sauter le verrou de Bercy". Et une semaine plus tard, un rapport parlementaire est également dans ce sens. C'est suite à l'affaire Cahuzac qu'il a réellement commencé à être remis en cause par la classe politique. Retour chronologique sur l'usage d'un outil très contesté.

En France, si l'on dissimule volontairement de l'argent au fisc, on s'expose à une peine allant jusqu'à cinq ans de prison et 500 000 euros d'amende. Mais c'est au ministère de l'Economie de décider s'il y aura poursuite ou non. Selon la décision de Bercy, le fraudeur fiscal peut éviter les poursuites judiciaires. C'est ce qu'on appelle le "verrou du Bercy".

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Cette prérogative est accordée au ministère du Budget depuis presque cent ans et ne trouve pas d'équivalent ailleurs en Europe

C'est un outil de négociation pour Bercy. On abandonne les poursuites pénales au profit d'une amende et de la restitution des avoirs en France. 

1920 : création d'une exception française

Cette dérogation au droit commun est créée dans les années 1920, en même temps que la pénalisation de la fraude fiscale. Une mesure qui vient en complément d'une forte augmentation de l'impôt sur le revenu, dans un effort pour faire face à l'endettement d'après-guerre. 

Une nécessité pour "endiguer la fraude et stigmatiser les 'mauvais' citoyens qui ne s’acquittent pas de leurs obligations patriotiques", explique Thierry Lamulle, maître de conférence en droit public à l'Université de Caen. "On devrait plutôt parler du verrou de Rivoli", ironise Patrick Kanner, président du groupe socialiste au Sénat qui propose une loi visant à faire sauter ce verrou. Une référence à l'ancienne adresse du ministère des Finances, jusqu'en 1989.

1977 : un nouvel acteur du verrou

Le verrou est doublé le 29 décembre 1977. Une autorité indépendante, la Commission des infractions fiscales (CIF) est créée. Bercy est désormais obligée de sonder la CIF si elle veut engager une poursuite pénale. Selon Thierry Lamulle, la Commission des infractions fiscales a d'abord été créée pour "contrecarrer le pouvoir discrétionnaire de l’administration des impôts dans le déclenchement des poursuites pénales". Les critiques lui reprochent de ralentir la procédure, pour de toute façon accepter la très grande majorité des demandes de poursuites de Bercy ( 997 avis favorables pour 66 défavorables en 2016). 

"Il faut compter six à huit mois de traitement pour la CIF", plaide Marie-Pierre de la Gontrie, auteure de la proposition de loi voulant faire sauter le verrou de Bercy. Cette commission est composée de magistrats, de conseillers d'Etat et à la Cour des comptes, désignés par l'Assemblée nationale et le Sénat. Elle n'est pas tenue au courant des dossiers que Bercy a choisi de ne pas traiter, ce qui témoigne d'un manque de transparence pour plusieurs ONG comme Oxfam, CCFD Terre-Solidaire ou Anticor. 

Marie-Pierre de La Gontrie, auteure de la proposition de loi pour faire sauter le verrou de Bercy.

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2012 : l'affaire Cahuzac lance le débat

Le cas extrême de l'affaire Cahuzac, va mettre en lumière ce fameux verrou de Bercy. En tant que ministre chargé du budget, Jérôme Cahuzac est alors le seul capable de décider d'une poursuite contre lui-même pour fraude fiscale. Il faudra attendre qu'il démissionne pour que la justice s'occupe de ses comptes en Suisse. Il s'agit de la première remise en cause sérieuse de ce "verrou". 

L'année suivant le scandale, plusieurs magistrats et ONG demandent la suppression du verrou de Bercy dans une tribune publiée par Libération. Quelques députés ont bien essayé de faire sauter cette particularité dans des amendements à la loi sur la fraude fiscale qui a suivi l'affaire Cahuzac. Mais aucun n'a été finalement adopté.

Avril 2016 : les Panama Papers

La deuxième vague de remise en cause du "verrou de Bercy" arrive avec les révélations des Panama Papers. Le Parquet national financier (PNF), chargée de traiter les affaires les plus complexes, ne peut, en théorie, lancer d'investigation faute d'initiative de la part de Bercy. 

Pour contourner cette prérogative, il lance alors des poursuites pour blanchiment de fraude fiscale, à savoir l'usage de l'argent issu de la fraude fiscale. Il s'agit d'une faille dans ce "verrou de Bercy". Selon les informations du Monde, Bercy a lancé 411 contrôles fiscaux dans cette affaire, sans passer par le PNF. 

22 juillet 2016 : une dérogation jugée "constitutionnelle"

Le principal reproche fait à cette exception légale est qu'elle serait "contraire au principe d’indépendance de l’autorité judiciaire et au principe de séparation des pouvoirs". Une Question prioritaire de constitutionnalité (QPC) est posée en ces termes au Conseil constitutionnel en mai 2016 par un particulier, condamné à deux ans de prison avec sursis pour fraude à la TVA. Dans leur réponse deux mois plus tard, les Sages assurent que la loi "ne porte pas une atteinte disproportionnée au principe selon lequel le procureur de la République exerce librement (…) l’action publique". La disposition est donc maintenue et même renforcée, ne pouvant plus être attaquée par ses détracteurs sur la constitutionnalité.

Juillet 2017 : un verrou prêt à sauter

Le verrou de Bercy n'a jamais été aussi prêt à sauter qu'avec la loi sur la moralisation de la vie publique.  Les 12 et 13 juillet, le Sénat décide de muscler un peu cette loi en adoptant une série d'amendements, dont un supprimant le verrou de Bercy. Mais les députés font sauter cet amendement, de justesse. Si les centristes et communistes ont longuement évoqué l'affaire Cahuzac, cela n'a pas suffi à convaincre la majorité. Il est rejeté à une voix près (25 contre, 24 pour). 

16 janvier 2018 : lancement de la mission d'information parlementaire

Une mission d'information parlementaire de 19 membres est lancée. C'est dans ce cadre qu'est entendue Eliane Houlette, procureure du Parquet national financier. Elle en profite pour critiquer le monopole de Bercy, qui freine la lutte contre la fraude fiscale, selon elle.

Le verrou bloque toute la chaîne pénale. Il empêche la variété des poursuites et constitue un obstacle théorique, juridique, constitutionnel et républicain, en plus d'être un handicap sur le plan pratique.

Eliane Houlette, procureur du Parquet national financier, lors de son audition par la mission d'information parlementaire.

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Le procureur de la République de Paris, François Molins, a également profité de son audition pour exprimer son hostilité au verrou de Bercy. Il juge ce système "condamné à disparaître". La ministre de la Justice, Nicole Belloubet, est la dernière personnalité auditionnée à cette occasion, le 2 mai 2018. Sa ligne suit celle du ministre du Budget, Gérald Darmanin. Si l'on touche au verrou de Bercy, ce n'est qu'à la marge. "Il ne serait pas raisonnable que le Parlement retienne une option maximaliste", insiste la Garde des Sceaux. Les conclusions de cette mission d'information doivent être rendues le 22 mai 2018.

15 avril 2018 : Emmanuel Macron prêt à toucher au verrou (mais pas trop)

Lors du grand entretien qu'il accorde à BFM TV et Mediapart en avril 2018, Emmanuel Macron prend position sur le verrou de Bercy. Il défend l'existence de cette prérogative de l'administration, rappelant l'efficacité de recouvrement du système actuel. "Nous sommes le pays où l'administration fiscale, le plus rapidement et le plus efficacement, va recouvrir l'argent", explique le président de la République. Mais il prend partie pour un léger aménagement du verrou de Bercy. "Je suis prêt à ce qu’on définisse un seuil au-delà duquel on transmet systématiquement les dossiers à la commission." Il défend la position que tient Gérald Darmanin, son ministre du Budget, à savoir un aménagement du verrou. Ce dernier a proposé de laisser le Parlement fixer les critères de transmission d'un dossier par Bercy. Actuellement, la jurisprudence veut que les cas, où des sommes de plus de 100 000 euros sont en jeu, ceux où le fraudeur s’est enrichi personnellement ou ceux dans lesquels il bénéficie de circonstances aggravantes (fonctions électives par exemple) soient automatiquement transmis à la CIF.

Gérald Darmanin défend le verrou de Bercy face à Olivier Besancenot, lors de l'Emission politique sur France 2.

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16 mai 2018 : une proposition de loi

Une proposition de loi proposant la suppression du "verrou de Bercy" est déposée par les sénateurs socialistes en mars. La commission des finances du Sénat qui examine la proposition la rejette.

Les parquets risqueraient d'être engorgés sous une masse de contentieux d'une grande technicité. Les procédures risqueraient de se rallonger et les montants récupérés par le budget de l'État pourraient être réduits par rapport à la situation actuelle.      
La Commission des finances du Sénat

Le Sénat rejette lui aussi le texte à une large majorité : 227 voix contre et 116 pour. L'examen en séance publique se fait en présence d'Olivier Dussopt, le secrétaire d'Etat qui représente le ministre du Budget, Gérald Darmanin. Il est placé dans une situation délicate. En juillet 2017, alors député socialiste, il demandait une suppression totale du verrou de Bercy, parlant même d'une "anomalie démocratique". Désormais au gouvernement, il défend la position inverse face aux sénateurs. Un amendement déposé par la sénatrice centriste Nathalie Goulet propose un simple aménagement plutôt qu'une suppression totale. Il est lui aussi rejeté à 181 voix contre et 160 pour. Même s'il avait adopté des textes similaires en 2013, 2016 et 2017, le groupe Les Républicains, majoritaire au Sénat, dit préférer attendre le rapport de la mission parlementaire sur ce sujet.

23 mai 2018 : un rapport propose de déverrouiller 

La mission d'information parlementaire rend son rapport, et propose de revoir les règles qui encadrent la poursuite des fraudeurs. Il n'est pas question d'une suppression complète du verrou, simplement d'un aménagement.

La mission veut améliorer la coopération entre le fisc et le parquet. Les dossiers présélectionnés ne seraient plus examinés par la Commission des infractions fiscales (CIF) mais par les "parquets compétents" et les "pôles pénaux régionaux de l'administration fiscale". Le rapport recommande également d'inclure le Parlement dans la boucle. Et il préconise un débat annuel au Parlement sur l’évaluation de la lutte contre la fraude fiscale.

La commission des Lois et des finances a adopté à l'unanimité le rapport. Y compris le groupe La République en Marche, dont une de ses députés, Emilie Cariou, a dirigé le rapport. Ce qui énerve les socialistes au Sénat, car le groupe LREM avait voté contre des propositions similaires présentés la semaine précédente.

Sur la base de ce rapport, une nouvelle proposition de loi devrait être soumise au vote à l'automne 2018.

Ecoutez à ce sujet " La bulle économique" de Marie Viennot du 26 mai 2018 :

Verrou de Bercy levé, doutes dissipés ? Bulle économique de Marie Viennot du 26 mai 2018

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