L’article 7 du traité de l'UE : symbole majeur du passage d’une union économique à une union politique

Publicité

L’article 7 du traité de l'UE : symbole majeur du passage d’une union économique à une union politique

Par
Les deux tiers du Parlement européen ont sanctionné le Premier ministre hongrois Viktor Orbán (ici à Bruxelles en 2017), l'accusant de violations de la démocratie et des droits de l'Homme
Les deux tiers du Parlement européen ont sanctionné le Premier ministre hongrois Viktor Orbán (ici à Bruxelles en 2017), l'accusant de violations de la démocratie et des droits de l'Homme
© AFP - John Thys

Le Parlement européen a enclenché l'article 7, le mécanisme le plus radical visant un pays de l'Union européenne, contre la Hongrie. Budapest doit se prononcer ce lundi sur les mesures qu'elle envisage pour contester sa mise en cause. Comment l'article 7 a-t-il été établi ? Eclairage.

En théorie, l'article 7 peut déboucher pour le pays visé sur une suspension de ses droits de vote au Conseil de l'Union européenne. Cette fois, le Parlement européen accuse la Hongrie de violations de la démocratie et des droits de l'Homme et le Premier ministre Viktor Orbán devrait préciser ce lundi les mesures pour contester cette mise en cause. Le chef du gouvernement hongrois dit s'attendre à "un débat juridique intense". Le Parlement européen a en effet demandé au Conseil européen mercredi 12 septembre d'ouvrir une procédure de sanction contre la Hongrie. L'organisation a voté à une très large majorité (448 voix contre 197 et 48 abstentions) en faveur de l'activation de cet article 7, le mécanisme le plus radical visant un pays qui bafoue les règles européennes. 

Un processus d'alerte et de sanction 

L'article 7 comprend deux paragraphes, un dit préventif, et un deuxième qui inclut un système de sanction. Ce premier paragraphe stipule clairement qu'un pays est visé et fait l'objet d'une menace de sanction lorsqu'il y a "un risque clair de violation grave des valeurs sur lesquelles l'Union est fondée". Il a été imaginé lors de l'arrivée de l'extrême-droite en Autriche dans les années 2000. Mais en réalité l'histoire de l’article en lui-même est bien plus ancienne.

Publicité

L’article 7 naît en même temps que la construction d’une Union européenne politique. "L'article 7 du Traité sur l'Union européenne est issu de l'article F du Traité de Maastricht", explique Marie-Laure Basilien-Gainche, professeur de droit à l'Université Jean Moulin Lyon 3, membre honoraire de l'Institut universitaire de France. Le traité de Maastricht est signé le 7 février 1992 et entre en vigueur le 1er novembre 1993. Il dépasse l’objectif économique initial de la Communauté européenne (réaliser un marché commun) et lui donne une vocation politique. Il institue une Union européenne entre les 12 Etats membres de la Communauté (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, et Royaume-Uni). 

Il prend le nom d’article 7 lors du traité d’Amsterdam, en 1996, mais son contenu est identique. Dans sa première version, il n’a valeur que de sanction. Il y est stipulé que le "Conseil européen peut constater l’existence d’une violation grave et persistante par un Etat-membre des valeurs" de l’Union et que le "Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut décider de suspendre certains des droits découlant de l’application des traités à l’Etat membre en question, y compris les droits de vote du représentant du gouvernement de cet Etat membre au sein du Conseil."

Un deuxième paragraphe, préventif, le dit paragraphe 1, utilisé contre la Pologne et la Hongrie, faisant allusion au "risque clair de violation grave des valeurs" de l’Union arrive plus tard, lors du traité de Nice en 2001. 

L’article 7 a donc été construit sous sa forme actuelle en deux temps, à Amsterdam, en 1996 et à Nice, en 2001

Un cadre de "valeurs fondamentales" à respecter

L'objectif est de dessiner un cadre commun de valeurs et de pratiques démocratiques et respectueuses des droits humains. "Cet article F, devenu article 7 était logique. Pour que des Etats deviennent membres de la Communauté européenne, puis à partir de 1992, de l'Union européenne, il faut qu'ils respectent un certain nombre de critères", souligne l'enseignante en droit Marie-Laure Basilien-Gainche. Ces valeurs sont clairement indiquées noir sur blanc dans l'article 2 du traité de l’Union européenne.

Voilà ce qui y est inscrit précisément : "L’Union européenne a été fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de respect de l’état de droit et des droits humains, y compris les droits des personnes issues de minorités".

Un risque de dérive démocratique accru dans les années 90

Or, il est apparu qu'il pouvait y avoir des dérives, "que des Etats membres pouvaient devenir non démocratiques, non respectueux des libertés et de l'Etat de droit", poursuit Marie-Laure Basilien-Gainche.

Pour comprendre pourquoi, il faut se replacer dans le contexte politique de l’époque en Europe, un contexte post-chute du mur du Berlin. "L'effondrement des pays d'Europe centrale, orientale, a été très rapide. La chute du mur intervient le 9 novembre 1989, et dans les trois ans, la totalité des anciennes démocraties populaires ont été transformées vers des démocraties classiques", rappelle ainsi Jean-Luc Sauron, haut fonctionnaire, professeur de droit de l'Union européenne à l'Université Paris-Dauphine. 

Pour ces Etats, l’enjeu était d’essayer "de hausser leur standard démocratique, au niveau de l'Europe de l'ouest", explique-t-il. Mais pour adhérer à la Communauté européenne, devenue Union européenne_,_ ces pays "devaient prouver un certain nombre de modifications de traits caractéristiques d'une démocratie parlementaire. A savoir l'autonomie du Parlement, l'indépendance de la justice, de la presse", etc. Sont concernés, les trois Etats baltes (Estonie, Lituanie, Lettonie), ainsi que déjà à l'époque, la Pologne, la Hongrie, la République tchèque et slovaque, ou encore la Slovénie, Malte et Chypre.

L'inquiétude à l'époque était de se dire que ces pays sont restés contre leur gré pendant plus de 40 ans sous régime communiste non-démocratique. La démocratie est comme le lait sur le feu. Ce sont des contraintes, des obligations quotidiennes, pour le maintien des libertés. Il y a toujours une tendance, pour les gouvernants, d'essayer de contrôler l'opposition, la presse, etc.
Jean-Luc Sauron, haut fonctionnaire, professeur de droit de l'Union européenne à l'Université Paris-Dauphine

Dans les deux cas, en 1996 et en 2001, "l’article a été construit dans la perspective d'éviter un retour de flammes des anciennes démocraties populaires des régimes communistes est-européens qui ont intégré l'Union européenne en 2004, parce que les Etats ouest-européens, les Etats fondateurs de l'Union européenne s'inquiétaient d'éventuels retours en arrière démocratiques" précise aussi Jean-Luc Sauron. 

L’idée de cet article 7 consiste donc à "se donner les moyens de suspendre ces Etats de la participation à la communauté ou à l'Union européenne, comme menace pour les obliger à respecter les règles démocratiques, qui font partie des critères d’indépendance de la presse, et de la justice, et d’un processus électoral libre et ouvert." Ce risque de dérive démocratique persiste. Mais la menace initiale des ex-pays sous dépendance de régimes communistes évolue au fil du temps.

Le "choc" de l'arrivée de l'extrême-droite au pouvoir en Autriche

En 1999, arrive au pouvoir Jörg Haider en Autriche, qui entend construire une coalition d'extrême-droite. Jean-Claude Piris est l’ancien directeur général des services juridiques du Conseil de l'Union européenne, il a été une des "plumes" de l'article 7. L’arrivée de Jörg Haïder au pouvoir en Autriche a eu l’effet d’un "choc", en Europe, se souvient-il.

L'entrée du FPÖ de Jörg Haider au gouvernement autrichien, le 4 février 2000, avait suscité une très vive réaction dans l'Union européenne à cause de ses positions populistes sur l'immigration
L'entrée du FPÖ de Jörg Haider au gouvernement autrichien, le 4 février 2000, avait suscité une très vive réaction dans l'Union européenne à cause de ses positions populistes sur l'immigration
© AFP - Gérard Cerles

Voyant que le traité de l’Union européenne ne leur permettait pas d’agir, les 14 autres Etats-membres ont adopté des sanctions bilatérales diplomatiques : "Pas de rencontres officielles, pas de réception des ambassadeurs, pas de soutien au candidat autrichien des organisations internationales, etc." "Par la suite, c'est l'Autriche elle-même qui a proposé de renforcer et de faire l'article 7", précise Jean-Claude Piris.

"C'était un peu ironique, contradictoire", s'amuse-t-il_,_ mais à la demande de l'Autriche, qui s’était "vexée de ses sanctions", mais aussi de l'Italie_, "on a renégocié cet article 7, en essayant de monter un mécanisme, qui soit parfaitement juridique, et qui soit possible à mettre en route",_ raconte le haut fonctionnaire. 

A l'époque, "on s'inquiète beaucoup au niveau européen, et on se dit que le problème, c'est qu'on n'a pas de violations graves et persistantes des valeurs de l'Union, donc on ne peut rien faire", explique Marie-Laure Basilien-Gainche_._ A ce moment-là, "émerge l'idée qu'il faut réformer cet article 7".

Lorsque le paragraphe 1 de l'article 7 est ajouté dans le traité de Nice en 2001, l'objectif est de pouvoir anticiper les éventuelles dérives de certains Etats. Il ouvre la possibilité d’agir en prévention d’une violation grave et persistante des valeurs fondamentales de l'Union, et créé "un système d'alerte en cas de risque, de menace claire, des valeurs fondamentales de l'Union", détaille Marie-Laure Basilien-Gainche.

Le risque s’est aussi posé pour l’Italie "lorsque Silvio Berlusconi a été président du Conseil de l'Italie, et qu'il avait un empire médiatique tellement fort, qu'il contrôlait la quasi-totalité du spectre audiovisuel de la péninsule", se souvient Jean-Luc Sauron.

En Italie, il y avait des "tentatives d'intégrer, ce qu'on appelle l'alliance nationale, qui était un parti d'extrême droite", ajoute-t-il. Mais aucun enclenchement de l'article 7 n’a eu lieu à l'époque, malgré une inquiétude des Etats-membres de l’Union européenne. Le mécanisme existe donc, mais a ses limites. 

Une procédure volontairement lourde

La mise en route de la procédure arrive difficilement à terme. "Car lorsque l'on a négocié les traités, même s'il y a une forte majorité d’accord sur des valeurs fondamentales et sur le fait qu'il faut adopter des dispositions contraignantes", explique Jean-Claude Piris, en cas de violation de ces valeurs, au moment des négociations, les pays ne parviennent pas à s’entendre sur l’idée d’un vote du Conseil européen pour sanctionner l’Etat visé, à la majorité qualifiée. Ils préfèrent que le vote se fasse à l’unanimité, moins la voix de l’Etat en question. 

Cela n'a pas été approuvé parce que certains Etats-membres craignaient que cela se retourna un jour contre eux le jour venu.
Jean-Claude Piris, ex-plume de l'article 7

D'où la situation actuelle et les cas de la Pologne et de la Hongrie. "Il y a eu de longs débats", se souvient Jean-Claude Piris. "Cet article 7 est vidé de sa sanction juridique". Le débat ne portait pas sur le fond, sur la liste des valeurs fondamentales (liberté, démocratie, non-discrimination, le respect des droits de l'homme, etc.). "Le débat portait essentiellement sur la lourdeur des procédures", précise l’ex-plume de l’article 7.

Un choix volontaire.

Tout le monde était d'accord pour que ce soit une procédure lourde. A ce moment-là, on est en train de toucher au coeur des choses, on est en train de passer d'une union économique à une union politique.
Jean-Claude Piris, ancien directeur général des services juridiques du Conseil de l'Union européenne

Cela consiste à demander aux Etats-membres de prendre l’engagement formel, solennel, de respecter les droits de l'Homme, les minorités et indique que l’Union européenne aura un droit de regard sur les pratiques du pays, puis de sanction. Les débats longs et intenses ont lieu au niveau des Premiers ministres et des chefs d'Etat. "L’article 7 est un article symbolique du passage d'une union économique à une union politique", estime ainsi Jean-Claude Piris.

"Et on a fait des procédures extrêmement lourdes, pour constater qu'il y a un risque. On doit entendre l'Etat-membre en question. Et ensuite dans un deuxième temps, il faut l'unanimité du Conseil européen", détaille Jean-Claude Piris.

Conséquence aujourd’hui : la Hongrie, comme la Pologne, n’ont que très peu de chances d’être réellement sanctionnées. Budapest va très certainement bénéficier du veto solidaire de Varsovie pour échapper à la sanction. Et vice-versa. Le vote du Parlement apparaît donc plus comme symbolique et politique.

L'exemple de la Pologne, contre laquelle la Commission avait initié le même type de procédure en décembre dernier, laisse plutôt perplexe. Correspondance de Varsovie de Thomas Giraudeau (13/09/2018)

1 min

Le principe de loyauté

D’ailleurs, avant que le système de la sanction ne soit enclenché, c’est le "système d'alerte" qui prévaut, souligne Marie-Laure Basilien-Gainche, professeur de droit à l'Université Jean Moulin Lyon 3. "On décide d'alerter l'Etat, de demander d'établir un dialogue pour l'inciter à modifier son comportement pour revenir à des normes, des pratiques nationales qui soient plus respectueuses des valeurs fondamentales de l'Union", précise la spécialiste.

Si le système d'alerte ne fonctionne pas et que l'Etat concerné, fait la sourde oreille, à l'instar de la Pologne, le système de la sanction est enclenché. 

"L'idée du fonctionnement de l'Union européenne est de dire qu'on va arriver par le dialogue, à obtenir une solution. L'idée est le dialogue, le débat, qui permet de faire avancer les choses", ajoute Marie-Laure Basilien-Gainche

En effet, "il y a une obligation des Etats-membres, d'un principe de loyauté", poursuit-elle, c'est-à-dire, qu’en entrant dans l'Union européenne, ils s’engagent à respecter les textes de l'Union européenne et ses valeurs.

Pour Jean-Luc Sauron, "ce qui se passe aujourd'hui correspond au projet d'origine, l'idée que ces pays auraient des difficultés à s'adapter à la démocratie, avec ses changements de majorité, et qu'il fallait vraiment empêcher le retour à des régimes non démocratiques, autoritaires".

Mais une chose n’avait pas été anticipée. 

Personne ne pensait à l'évolution de ce qu'aujourd'hui on appelle démocrature, c'est-à-dire un pays, où vous avez toutes les apparences de la démocratie, mais où le gouvernement a une attitude extrêmement autoritaire. Comme en Pologne ou en Hongrie, où l'on constate des licenciements des juges qui ne plaisent pas, et des tentatives de casser tout ce qui pourrait être mouvement d'opposition.
Jean-Luc Sauron

Le moyen qui apparaîtrait comme efficace aujourd’hui pour faire pression sur ces Etats serait des sanctions budgétaires, en clair, la menace de couper ou réduire des subventions.