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"La planification à la française était un projet de société"

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27 novembre 1946 : au 18 rue de Martignac, à Paris, deuxième réunion du commissariat général au Plan dirigée par Georges Bidault, président du gouvernement provisoire (2e à gche), et avec aussi Jean Monnet, commissaire au Plan (au centre).
27 novembre 1946 : au 18 rue de Martignac, à Paris, deuxième réunion du commissariat général au Plan dirigée par Georges Bidault, président du gouvernement provisoire (2e à gche), et avec aussi Jean Monnet, commissaire au Plan (au centre).
© AFP

Entretien. François Bayrou devrait prendre la tête du Haut-Commissariat au Plan en septembre. Une institution et une méthode créées en 1946 pour piloter la reconstruction et remise au goût du jour par l'exécutif en 2020. Avec raison ? Analyse avec Daniel Agacinski, chef de projet chez France Stratégie.

François Bayrou devrait être nommé à la tête du Haut-Commissariat au Plan en septembre, annonce France Inter ce lundi, confirmant les informations qui faisaient du maire de Pau le candidat pressenti par Emmanuel Macron. Annoncée par Jean Castex lors de son discours de politique générale le 15 juillet, la création de ce poste revêt un aspect très symbolique, convoquant le souvenir du Commissariat général au Plan, lancé après-guerre par le général de Gaulle pour la reconstruction du pays, sur une idée de Jean Monnet ; une fonction supprimée en 2006. 

En 2020, la France est également durement éprouvée par la crise sanitaire du Covid-19 et la résurrection de ce poste s'inscrit dans une volonté de relancer l'économie. "Il faut rééclairer l'action publique d'une vision de long terme", a déclaré Jean Castex, même si "le mot Plan a un peu aujourd'hui disparu du vocabulaire". "Il faut recréer des outils de prospective", a-t-il défendu, en assurant que sa "seule préoccupation, c'est l'action face à la crise qui arrive". Une idée qui séduit également le ministre de l'Économie Bruno Lemaire. Il a comparé le Haut-Commissariat au Plan à une "boussole", dont le but serait de décider, sur le très long terme, "des bons choix économiques et industriels pour la France". 

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Mais au delà de la référence historique, qu'apporterait une telle structure à la France d'aujourd'hui ? Daniel Agacinski est chef de projet du département "société et politique social" chez France Stratégie, organisme d'expertise rattaché à Matignon. Il a participé à la rédaction d'une note sur la planification : idée d'hier ou piste pour demain ? publié sur le site internet de cet instance qui formule des recommandations au pouvoir exécutif. 

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Le Commissariat général au Plan qui inspire aujourd'hui Jean Castex a été créé en 1946. A quels besoins répondait-il ?   

Le premier Commissariat général au Plan, qui apparaît donc en 1946, a un objectif très clair de reconstruction du pays après les destructions de la Seconde Guerre mondiale. Sur les onze plans dont cette institution aura la charge, le tout premier (1946-1952) est un plan de modernisation et d'équipement. Il s'agissait de transformer l'appareil productif pour qu'il soit aux meilleurs standards de l'époque, essentiellement inspirés de standards américains. Le général de Gaulle sous l'inspiration forte de Jean Monnet - qui sera le premier commissaire au Plan - souhaite dépasser le niveau de modernisation d'avant crise de 1929.  

L'idée consistait à programmer sur un temps relativement long des objectifs ambitieux pour reconstruire, transformer le pays afin qu'il retrouve la prospérité. 

Comment est organisé le Commissariat général au Plan à l'époque ?   

Le Commissariat général au Plan s'organisait en différentes commissions de modernisation dans lesquelles dialoguaient des experts, des administratifs et des partenaires sociaux. Ces commissions se concentraient sur les différentes ressources nécessaires à la reconstruction du pays : la commission sur les houillères par exemple, celle sur l'électricité, une autre sur les carburants et même sur les ressources humaines, appelées à l'époque "la main d'oeuvre". Ces commissions se développaient également autour des principaux secteurs d'activité du pays : la construction, l'automobile, le textile, c'est-à-dire tout ce qui était jugé prioritaire pour entraîner le développement de l'ensemble de l'activité économique de la France. 

L'un des premiers grands chantiers du Plan aura été le financement d'un grand train de laminage à large bande pour Usinor, qui était à l'époque une entreprise publique à Florange.  

La force de cette institution reposait sur sa dimension interministérielle. Ce n'était pas qu'une affaire d'industrie mais aussi de formation des compétences. Mais le Plan se définissait aussi par sa méthode de dialogue et de concertation. Cette mise en mouvement de l'ensemble de la société et d'abord de l'ensemble de l'Etat supposait une vision qui s'élaborait et se conduisait au sein de cette instance. A l'époque, les partenaires sociaux essentiellement, la CGT, très forte à la sortie de la Seconde Guerre mondiale et le CNPF (aujourd'hui le Medef) étaient des instances fortes qui étaient écoutées lors des échanges avec les experts et les hauts fonctionnaires. C'est probablement le sentiment d'urgence de la sortie de la guerre mais aussi la perspective de croissance et d'expansion qui permettait durablement de mettre d'accord les syndicats et le patronat.   

Revenons sur l'origine de cette idée de Commissariat général au Plan. Ne date-t-elle pas en réalité du régime de Vichy qui avait développé une politique de grands travaux ?  

En réalité, c'est une idée qui était très en vogue dans des milieux très différents. Il est difficile d'en établir une traçabilité précise. Jean Monnet s'est inspiré notamment de l'expérience du "war production board", équivalent de notre Plan pendant la Seconde Guerre mondiale aux Etats-Unis. Les Américains avaient même déjà conçu une forme de planification économique pendant la première guerre en s'inspirant des Allemands. 

Mais c'est vrai qu'il existe d'autres courants, notamment celui des "planistes" dans les années 30 en France, dont certains ont participé au régime de Vichy. Toutefois, ils ne sont pas directement à la source d'inspiration du Commissariat général au plan.  

Enfin, il y a la planification à la soviétique, celle du Gosplan qui consiste à fixer des objectifs chiffrés à l'ensemble des acteurs d'un pays à partir d'une position centralisée et dont ne s'est jamais revendiquée la planification française.  

Comment définissez-vous la "planification à la française" ? 

La "planification à la française" peut se définir comme un projet de société au sens où elle était élaborée par des parties prenantes qui arrivaient de différents horizons de la société. Jean Monnet s'enorgueillissait que plus de 1 000 Français aient participé à l'élaboration du premier Plan.  

Ce projet ne visait pas seulement à transformer l'appareil de production. A partir des quatrième et cinquième Plans, le fonctionnement de la société, la répartition des revenus, l'organisation du territoire étaient concernés.   

Daniel Agacinski, chef de projet à France Stratégie, institution rattachée au Premier ministre
Daniel Agacinski, chef de projet à France Stratégie, institution rattachée au Premier ministre
- Thierry Marro/France Stratégie

Il y a donc eu plusieurs époques pour le Plan ?  

Oui, nous pouvons en distinguer trois. Les premiers Plans sont donc des plans de modernisation et d'équipement, centrés sur l'appareil industriel et le développement économique du pays. 

A partir de 1962, avec les quatrième et cinquième plans - qui par ailleurs changent de nom et s'appellent désormais "Plans de développement économique et social" -, le spectre des objets traités est plus large comme nous venons de le dire avec la question de la répartition des revenus, une attention à la qualité de vie qu'on ne trouvait pas initialement après la guerre. 

La troisième période commence à partir des années 70, à partir du choc pétrolier et va amorcer la fin du Plan. Dès lors que se développent la mondialisation, la construction européenne surtout à partir des années 80, la décentralisation mais aussi une accélération du rythme de l'action publique avec une plus grande dépendance à l'égard du monde extérieur, programmer l'économie sur cinq ans avait aux yeux des décideurs publics de l'époque moins de sens que cela en avait dans une économie encore très domestique, très nationale, beaucoup plus pilotable à la sortie de la Seconde Guerre mondiale.   

Le Commissariat général au Plan a été remplacé par le Centre d'analyse stratégique en 2006 puis par France Stratégie en 2013 avec des missions différentes centrées sur la prospective et l'évaluation de politiques publiques. Pourquoi le mot "plan" a-t-il disparu de l'intitulé de ces nouvelles structures alors qu'il est utilisé par ailleurs pour qualifier des politiques dans le domaine de la santé par exemple ?  

C'est vrai que depuis la disparition du Plan, il n'y a jamais eu autant de plans au pluriel "plan autisme", "plan cancer", "plan très haut débit"... Cette fonction de programmation, de projection dans le long terme a été diffractée. Les plans sont encore là, peut-être plus là que jamais sans qu'on ait considéré pendant les années 1990, 2000, 2010, le besoin de de cette instance centrale ou transversale de programmation globale. Peut-être parce que le degré de technicité ou de complexité de l'action publique s'est encore accrue et qu'il était compliqué de centraliser tout cela dans une seule instance. Mais il s'agit vraiment d'une hypothèse. 

C'est donc la crise sanitaire qui justifie le retour de cette idée en force ? Car le contexte de mondialisation, de délégation de certaines politiques stratégiques à l'Union européenne n'a pas changé ?

Les interdépendances au niveau mondial sont, il est vrai, beaucoup plus puissantes. Mais en ce qui concerne la question du changement climatique, l'ensemble des champs environnementaux, biodiversité et bien d'autres, la dimension est aussi très locale. L'Etat a changé. La décentralisation, la multiplication des agences qui l'ont en partie démembré, l'insertion dans l'Union européenne font que nous avons une programmation à long terme mais qu'elle est aujourd'hui fragmentée. Peut-être éprouvons-nous le besoin de la remettre en cohérence ? Et puis surtout, il y a un point dont nous n'avons pas encore parlé, c'est la transformation de la société elle-même, de sa manière de se rapporter à des objectifs communs. Aujourd'hui, qu'existe-t-il comme instances qui permettent de définir collectivement un projet auquel une société adhère ? Il me semble qu'à ce niveau-là se fait jour une des aspirations à la planification ou à quelque chose qui y ressemble.  

Il ne s'agit pas de refaire évidemment la même chose qu'en 1946. Il ne suffit pas de rassembler un syndicat et un groupe d'employeurs pour définir un projet de société qui entraîne tout le monde. Nous voyons bien aujourd'hui, avec les conventions citoyennes, les consultations en ligne, comment nous essayons de recréer de la participation collective et du consensus, de la mise en débat de projets de société. Nous le faisons sur fond de crise des institutions dont nous parlons depuis très longtemps. La très faible participation aux dernières élections nous l'a encore montré, il y a un énorme travail à faire sur le type d'instance qui est capable de porter un dialogue à échelle de la société sur un projet de société qui entraîne. C'est autour de ces grandes transformations du monde, de l'Etat lui-même et de la société dans son ensemble qu'on peut se poser la question des modalités de revivification de l'idée de planification. 

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