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Le "shutdown" aux États-Unis : tout comprendre sur l'arrêt partiel historique du gouvernement

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Le Capitole, siège du pouvoir législatif aux Etats-Unis, derrière une barrière "Stop" : symbole du shutdown.
Le Capitole, siège du pouvoir législatif aux Etats-Unis, derrière une barrière "Stop" : symbole du shutdown.
© Getty - Win McNamee

Repères. Inimaginable dans de nombreux pays, la fermeture du gouvernement est devenue un classique de la vie politique américaine depuis 40 ans. Le shutdown se produit lorsque le Congrès n'arrive pas à voter le budget ou que le Président y met son veto. Avec un record de plus de 21 jours depuis ce samedi.

Donald Trump a prévenu : il se dit prêt à continuer le shutdown fédéral pendant "des mois, voire des années" pour obtenir le financement du mur qu'il a promis de construire entre les Etats-Unis et le Mexique. Mais face à lui, la nouvelle majorité démocrate à la Chambre des représentants lui oppose un refus tout aussi catégorique : pas question de voter les fonds pour la construction du mur dans le prochain budget. 

La situation est un cas d'école des shutdowns qui rythment la vie politique américaine depuis la fin des années 70 : auparavant, républicains et démocrates avaient toujours réussi à s'entendre pour éviter cette extrémité. Depuis ce samedi, les Etats-Unis vivent une situation historique : plus de 21 jours de cette paralysie partielle de l'administration, avec quelque 800.000 employés fédéraux en congés sans solde ou qui travaillent sans être payés.
Entretien avec l'historien François Durpaire sur ce phénomène récent. 

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En France et dans beaucoup de pays, une fermeture du gouvernement est inconcevable. Aux Etats-Unis, c'est une situation récurrente : comment est-ce possible ?

C'est effectivement une situation spécifique aux Etats-Unis. A ma connaissance, le shutdown - l'arrêt des services gouvernementaux - n'existe pas dans d'autres pays. Mais attention, cela n'est pas quelque chose dont les Américains sont forcément très fiers : ils se targuent d'avoir la plus ancienne Constitution écrite et démocratique du monde. Mais le fait que leur gouvernement fédéral puisse s'arrêter avec des fonctionnaires qui cessent d'être payés relève plus du dysfonctionnement que d'autre chose. Cela n'est pas la partie la plus valorisante de la démocratie américaine.

Comment en arrive-t-on là ? Dans la Constitution, il est prévu que le Congrès doit voter les dépenses de financement de l'Etat fédéral. Un siècle après, à la fin du XIXe, on a jeté les prémisses du shutdown - avec une loi, l'antidefiency act votée en 1884, qui interdit au gouvernement de faire des dépenses s'il n'a pas les fonds suffisants. Mais la pratique du shutdown telle qu'on la connaît est récente. Le premier date de la présidence de Gerald Ford en 1976. Cette évolution a lieu en raison d'une interprétation littéraliste de la Constitution : en l'absence de financement de l'Etat fédéral, le gouvernement s'arrête.

Concrètement, il existe deux manières d'y arriver : soit le Congrès ne parvient pas à voter le financement du gouvernement fédéral, aucune majorité ne se dégage. Soit le Congrès y arrive mais la situation se bloque à cause d'un conflit avec le Président : le Congrès a voté le budget mais le Président appose son veto. Dans ce cas là, le Congrès a besoin d'une majorité des deux tiers pour lever le veto présidentiel. S'il n'y arrive pas, il y a un blocage, un shutdown.

Un message indiquant aux visiteurs que les musées du Smithsonian sont fermés en raison du shutdown. Le Smithsonian est l'institution qui chapeaute les musées publics de Washington.
Un message indiquant aux visiteurs que les musées du Smithsonian sont fermés en raison du shutdown. Le Smithsonian est l'institution qui chapeaute les musées publics de Washington.
© Getty - Andrew Harrer

Le shutdown est donc un phénomène récent qui n'existait pas avant les années 70. Pour quelle(s) raison(s) ? A cause d'une polarisation de la vie politique ?

Auparavant, on arrivait à trouver un accord ou à repousser l'échéance. Dans l'attente, on procédait à un vote qui permettait de payer les fonctionnaires afin de se donner du temps pour discuter. La pratique était le compromis, la discussion : on essayait de faire fonctionner le système de "checks and balances" ("l'équilibre des pouvoirs", principe fondateur de la Constitution américaine) de manière à ce que personne n'en pâtisse, et en particulier, pas les fonctionnaires fédéraux. En 1974, tout change avec la présidence de Gerald Ford (républicain) et un contexte plus difficile sur la question des dépenses publiques. Le Parti républicain est très attaché au fait de limiter la dépense publique. Le Parti démocrate n'est pas sur la même ligne et il est taxé de laxisme par les républicains. 

Le premier conflit porte sur la quantité de dépense publique et le second porte sur les types de dépenses. Les républicains privilégient la sécurité, la défense, l'armée. Les démocrates mettent plutôt l'accent sur la dépense sociale, notamment la santé, l'éducation. Lorsque l'on regarde l'histoire des shutdowns, c'est toujours sur ces questions là que le blocage se cristallise : soit sur le montant de la dépense (les républicains disent non), soit sur la répartition de la dépense. Pour les dépenses sociales, les républicains défendent l'idée que l'Etat fédéral n'a pas à engager des dépenses dans ces domaines, qu'il s'agit de compétences appartenant aux états fédérés.

© Visactu

Les élus vont donc jusqu'au bout de ce que la loi leur permet ? Il n y'a pas d'autocensure ? En plus du shutdown, on peut penser à une autre pratique de la vie politique américaine : le filibuster. Tant qu'un parlementaire a la parole, on ne peut pas l'interrompre, cela revient à faire de l'obstruction.

C'est à la fois un signe de bonne santé et de mauvaise santé de l'institution. Bonne santé car le filibuster comme le shutdown sont la marque que le Congrès a un poids fort dans la démocratie américaine. Comme l'a dit récemment Nancy Pelosi, la présidente de la Chambre des représentants : "Nous avons une égalité de pouvoir entre le Congrès et le Président dans les institutions, nous partageons le pouvoir, c'est un co-pouvoir". Cela montre bien qu'en l'absence de décision du Congrès, le Président ne peut pas agir seul. Il le pourrait s'il invoquait cette notion de National Emergency [qui donne des pouvoirs étendus à la branche exécutive], mais il ouvrirait une guerre contre le Congrès avec des possibilités de recours juridique.

Mais ces pratiques sont aussi un signe de mauvaise santé démocratique car elles témoignent d'une bipolarité de plus en plus marquée de la vie politique américaine. Jusqu'aux années 70 et 80, on avait quand même une tradition, une capacité à trouver des accords et des décisions consensuelles. Aujourd'hui, on constate une discipline de parti plus nette et une volonté de blocage de la part d'un camp lorsque le Président est de l'autre camp, il s'agit d'une sorte de déviance des institutions. On a une radicalité plus forte, chacun reste dans son propre camp et est incapable de politiques transpartisanes, sachant qu'il en existe encore, la réforme de la justice pénale il y a quelques semaines en est un exemple.

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Tweet de NBC News sur une manifestation de fonctionnaires fédéraux à Washington : "Nous voulons notre salaire !". Les payes ne sont versées qu'à l'issue du shutdown, une fois que le gouvernement a recommencé à fonctionner.

Malgré tout, une partie des services gouvernementaux continuent de fonctionner. On parle à chaque fois de "shutdown partiel". Car il y a quelques garde-fous : l'armée continue de fonctionner, les militaires continuent d'être payés...

Depuis les années 80, des services essentiels ont été identifiés et sanctuarisés : ils tournent autour de la sécurité. La sécurité des Américains, donc l'armée. Mais aussi la sécurité alimentaire qui continue à fonctionner. La sécurité météorologique, les ouragans continuent d'être surveillés par exemple. 

Face au risque avéré (désormais) de shutdown, les ministères ont aussi pris les devants et se sont dotés de "réserves". Ils savent qu'un blocage du gouvernement peut arriver et ils peuvent fonctionner quelques jours sur des fonds de réserve. Le shutdown n'est donc pas en lui même une apocalypse institutionnelle mais plus il est long, plus il est dur ("the longer, the harder"), notamment pour les fonctionnaires, qui ne sont pas payés. 

Mais attention, tous les Américains ne sont pas touchés de la même façon. Quand vous vivez dans le Dakota, vous êtes moins concernés par le shutdown que lorsque vous habitez la capitale Washington, qui est entièrement financée par des fonds fédéraux... On peut penser au ramassages des ordures par exemple. Les fonctionnaires fédéraux sont nombreux (850 000) mais il faut bien voir qu'un grand nombre de services publics dépendent des états fédérés et pas de l'Etat fédéral. Pour l'éducation par exemple : 7% du budget seulement est national, tout le reste relève des états fédérés.

Le shutdown actuel vient de battre un record de durée (le record était de 21 jours, sous Clinton en 1995). Est-on entré dans une nouvelle ère avec Trump ? Encore plus polarisé ?

Avec l'ère Trump, il faut changer de grille de lecture. Auparavant, on sortait du shutdown quand l'un des deux camps estimait que son risque politique devenait trop important. Généralement, le camp qui portait la responsabilité du shutdown décidait de se coucher afin d'atténuer ce risque (perdre des voix). Aujourd'hui, on est sorti de cela car Donald Trump n'est pas un Président qui cherche à avoir 50% d'électeurs (ou plus) satisfaits. Trump a gagné avec la moitié des Américains qui n'étaient pas satisfaits de lui. Il n'a jamais eu plus de 50% de popularité dans sa vie. Il ne cherche pas à élargir son électorat, à avoir l'assentiment de l'opinion. Il veut être le "promise keeper", le Président qui tient ses promesses, pour conserver sa base électorale et ne pas la décevoir. Donc le fait que l'opinion publique lui attribue le shutdown aujourd'hui ne lui fait pas peur. 

Ce qui compte pour Trump est de sortir de ce conflit sans perdre la face. Il veut construire ce mur à la frontière avec le Mexique comme il a tenu toutes ses promesse de campagne : le retrait de Syrie, la rupture avec l'Iran, la sortie de l'accord de Paris, le déplacement de l'ambassade à Jérusalem, la guerre commerciale à la Chine, à l'Europe. Concernant le mur, il veut aller jusqu'au bout de ce qui est possible et montrer, s'il ne peut pas y arriver, que la faute revient aux démocrates qui l'ont empêché de le faire.

Enfin, il faut aussi noter que la médiatisation des shutdowns explique en grande partie leur apparition à la fin des années 70 et leur longueur croissante jusqu'à aujourd'hui. Si les shutdowns ont lieu, c'est qu'on en parle. Désormais, les médias en parlent en prime time. Pour Donald Trump, il est important que les Américains regardent ce qu'il fait et voient son intransigeance. Tant que les Américains sont intéressés par le shutdown, tant que l'audience est importante, le blocage continue. Le problème pour le Président, c'est que les Américains commencent à s'en désintéresser. Son discours dans le Bureau ovale à une heure de grande écoute a été moins écouté que ce qu'il aurait pu espérer. C'est ainsi qu'on devrait finir par sortir de l'actuel blocage.

Ecoutez aussi l'analyse de Jeremy Ghez, professeur à HEC, spécialiste de la vie politique américaine, interrogé le 2 janvier dernier dans notre journal de 22h :

Pour Jeremy Ghez, "les Etats-Unis traversent une crise politique structurelle profonde"

7 min