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Les 500 parrainages à la présidentielle : un processus de présélection des candidats aujourd’hui contesté

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Représentation de Marianne en mairie de Coudekerque-Branche (Pas-de-Calais) et formulaire de parrainage pour un candidat à la présidentiel avec l'enveloppe pour le Conseil constitutionnel.
Représentation de Marianne en mairie de Coudekerque-Branche (Pas-de-Calais) et formulaire de parrainage pour un candidat à la présidentiel avec l'enveloppe pour le Conseil constitutionnel.
© Radio France - Emmanuel Bouin / Cyril Jobic

Le système de parrainage donne du fil à retordre aux candidats et candidates à l’élection présidentielle : sans l’appui d’au moins 500 élus locaux, une participation au premier tour du scrutin leur est en effet interdite. Sur quoi ce système repose-t-il et comment s’est-il construit ?

Chaque élection présidentielle est le témoin des tensions que le système de parrainage cristallise, alors que, cette année encore, plusieurs candidats a priori incontournables disent peiner à récolter les 500 signatures nécessaires à leur investiture. Depuis plusieurs semaines, des candidats comme Éric Zemmour et Jean-Luc Mélenchon dénoncent un fonctionnement qui les désavantagerait, au profit des partis historiques tels que les Républicains ou le Parti socialiste. Vieux de soixante ans, le système de parrainage des candidats et candidates à l’élection présidentielle a été instauré lors du passage à l’élection du Président au suffrage universel direct, en 1962. Il devait permettre de filtrer les prétendants suffisamment "légitimes" à la présidence de la République. 

Retour en 3 dates majeures sur plus d’un demi-siècle de forge de débats et de transformations de ce système de parrainage présidentiel.

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1962 : aux origines du système de parrainage

Avec la loi organique du 7 novembre 1958, les candidatures à la présidence de la République sont déjà filtrées : pour être valides, elles doivent bénéficier de l’appui de 50 membres du Parlement, qui fait alors partie du collège électoral de 82 000 grands électeurs responsables de l’élection présidentielle, avec les conseillers généraux et municipaux. En 1962, alors que le scrutin s’ouvre et passe au suffrage universel direct, le Parlement est dessaisi de l’emprise qu’il avait sur le processus électoral. La mise en place d’un nouveau système d’encadrement des candidatures s’impose alors, tant pour éviter des présentations trop nombreuses que fantaisistes.

C’est l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection du président de la République au suffrage universel qui pose les bases de ce nouveau système. Il y est disposé que pour être validée chaque candidature devra avoir obtenu le parrainage d’"au moins cent citoyens membres du Parlement, membres du Conseil économique et social, conseillers généraux ou maires élus". Par ailleurs, "Une candidature ne peut être retenue que si, parmi les cent signataires de la présentation, figurent des élus d'au moins dix départements ou territoires d'outre-mer différents". C’est au Conseil constitutionnel que revient la responsabilité de superviser le processus de parrainage et de publier la liste des candidatures validées, "quinze jours au moins avant le premier tour de scrutin". C’est dans ce cadre que se déroulent les élections présidentielles de 1965, 1969 et 1974. 

Après avoir perdu son rôle prépondérant dans l’élection du Président, il semblait donc naturel que le Parlement soit moins impliqué dans le processus de parrainage des candidats et candidates à l’élection présidentielle. Cependant, il apparaît que la transformation du système de parrainage n’a pas vraiment suivi et appuyé celle du mode d’élection du Président. Pour le professeur de droit constitutionnel à l’université Paris-I Dominique Rousseau, interrogé par France Info, il existe encore "un décalage entre le mode de sélection des candidats par des élus et le mode d'élection du candidat par le peuple. Et évidemment, depuis 1962, ça a toujours posé un problème." 

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1976 : première transformation significative du système avec le renforcement du nombre de parrainages à obtenir

Si le système de parrainage institué en 1962 remplit dans un premier temps sa fonction de filtrage des candidatures, il se montre rapidement dépassé par l’évolution de la situation politique française. En effet, le nombre de candidatures validées augmente continuellement entre 1965 et 1974, passant de 6 à 12. Dans ce contexte, sa réforme devient inévitable. 

C’est sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing, élu en 1974, que la première transformation profonde du système de parrainage est entreprise. Son objectif premier est de répondre à l’augmentation du nombre de candidatures présidentielles. Pour cela, la solution retenue est de durcir les règles d’investiture, notamment en s’attaquant au seuil de parrainages nécessaires pour la validation des candidatures. La loi organique du 18 juin 1976 modifie la loi du 6 novembre 1962 et fait passer dans son premier chapitre ce seuil de 100 à 500 parrainages. Par ailleurs, elle étend également le nombre minimum de départements d’origine des parrains de 10 à 30 départements différents. 

Si elle fut d’ampleur, quel a été l’impact concret de cette réforme sur les élections présidentielles ultérieures ? Entre 1981 et 2017, sept élections présidentielles ont eu lieu. Le nombre moyen de candidats présents au premier tour de ces élections s’établit à 11 : la réforme de 1976 a donc bien gelé l’inflation du nombre de candidatures. Cependant, elle n’a pas réussi à résoudre les dysfonctionnements qu’elle était supposée endiguer. Comme en témoigne l’élection présidentielle de 2002, au cours de laquelle 16 candidats se sont disputés l’accès au second tour, un record sous la Ve République.

Comment expliquer cette persistance du nombre élevé de candidatures ? Interrogé par Ouest-France, le chercheur au CNRS et au Cevipof Bruno Cautrès en distingue trois. La première tient à l’esprit même de l’élection présidentielle française. Selon le chercheur, c’est un scrutin qui "fonctionne plus sur des candidats que sur des partis" : il est donc normal qu’il y ait davantage de candidats que de partis politiques. La deuxième explication selon Bruno Cautrès, plus conjoncturelle, est l’explosion des familles politiques et la naissance de mouvements alternatifs au cours des vingt dernières années. Enfin, il évoque la "réduction de la distance entre le Président et le citoyen", notamment sous l’effet des réseaux sociaux. "Cette réduction, ou en tout cas cette illusion de la réduction de la distance, a pu donner le sentiment à certains élus, certains citoyens qu’au fond, pourquoi pas eux président de la République", avance le chercheur.

Le formulaire de présentation d’un candidat à l’élection du président de la République, appelé aussi "parrainage", adressé par les préfectures aux élus habilités.
Le formulaire de présentation d’un candidat à l’élection du président de la République, appelé aussi "parrainage", adressé par les préfectures aux élus habilités.

2016 : le passage à la publication intégrale du nom des parrains

Jusqu’en 2016, c’est le système instauré par la loi organique du 18 juin 1976 qui était donc en place. Il prévoyait notamment que la liste des parrains soit rendue publique, "dans la limite du nombre requis pour la validité de la candidature". Concrètement, cela signifie que seuls les noms de 500 parrains par candidat étaient publiés au Journal officiel, sur la base d’un tirage au sort depuis une décision du Conseil constitutionnel datant de février 1981. La loi organique du 25 avril 2016 représente un changement de ce mode de fonctionnement puisqu’elle introduit la publication du nom de tous les parrains. Elle dispose qu’au "fur et à mesure de la réception des présentations, le Conseil constitutionnel rend publics, au moins deux fois par semaine, le nom et la qualité des citoyens qui ont valablement présenté des candidats à l'élection présidentielle […] Huit jours au moins avant le premier tour de scrutin, le Conseil constitutionnel rend publics le nom et la qualité des citoyens qui ont valablement proposé les candidats". 

Pourquoi être passé d’un système à un autre, alors qu’aucun dysfonctionnement du premier ne semblait perturber le processus électoral ? La publication intégrale du nom des parrains des candidats à l’élection présidentielle était en réalité une idée vieille de quarante ans. Le Conseil constitutionnel publiait en effet régulièrement des recommandations allant dans ce sens depuis 1974. Les justifications évoquées mettaient en avant les bienfaits éthiques d’un système de publication intégrale, "conforme à l’égalité entre élus qui présentent un candidat comme à la transparence de la vie démocratique" (décision du 7 novembre 2002). Par ailleurs, le Conseil constitutionnel considère le droit de parrainer comme une prérogative du mandat des élus de la République, dont ils doivent donc rendre compte à leurs électeurs. 

Cette réforme ne fut pas bien accueillie par l’ensemble de la classe politique. Depuis l’élection de 2017, elle est régulièrement critiquée par les équipes de campagne. En cause : les effets négatifs que la publication intégrale des noms des parrains aurait sur la volonté des élus de parrainer les candidats et candidates. Selon Guilhem Serieys, conseiller régional La France insoumise de Midi Pyrénées et membre de l’équipe de campagne de Jean-Luc Mélenchon, les maires craignent souvent que leur parrainage soit assimilé à un soutien politique au candidat ou à la candidate. Les élus craignent donc, selon lui, des représailles sur les subventions publiques allouées à leur commune, ce qui pose un "énorme problème éthique et démocratique". M. Serieys parle d’un phénomène "massif". Les mêmes constats sont dressés par les équipes de campagne de Marine Le Pen et d’Éric Zemmour. Par ailleurs, dans les petites communes, la couleur politique du candidat parrainé par le maire peut également poser problème au sein du conseil municipal, souvent très pluriel politiquement. Il n’est donc pas rare que les maires s’abstiennent afin de ne pas créer de conflits dans leur équipe. Dans ce contexte, en octobre 2020, le député Jean-Luc Mélenchon a déposé une proposition de loi à l’Assemblée nationale pour coupler un parrainage citoyen à celui des élus. Huit ans auparavant, la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique présidée par Lionel Jospin avait proposé de transformer le système en un parrainage par 150 000 citoyens. Elle écrivait notamment : "C'est désormais aux citoyens eux-mêmes qu'il appartient d'habiliter ceux qui pourront concourir à l'élection à la plus haute responsabilité politique : il y a là un enjeu important pour la rénovation de notre vie publique".

Évolution du nombre de candidats officiels à la présidentielle ayant obtenu les parrainages suffisants. Ils étaient onze en 2017.
Évolution du nombre de candidats officiels à la présidentielle ayant obtenu les parrainages suffisants. Ils étaient onze en 2017.
- Rapport de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique

Un engagement des maires en décroissance constante depuis plusieurs élections présidentielles

Dans les faits, le passage d’un système de publication partielle à un système de publication intégrale des noms des parrains a-t-il eu un impact aussi important que l’affirment certaines équipes de campagne ? Il est difficile d’étudier ces dynamiques de façon précise et de déceler les causes précises de l’abstention des élus. Cependant, l’évolution du taux de participation des élus au processus de parrainage des candidats met en lumière un engagement en décroissance constante depuis plusieurs élections présidentielles. En 2002, 17 815 présentations avaient été recensées par le Conseil constitutionnel. Ce n’était plus que 16 900 en 2007, 14 790 en 2012 et 14 296 en 2017. L’effet de la réforme de 2016 sur l’abstention croissante des élus n’est donc pas aussi important qu’il est parfois décrit par les équipes de candidats comme Marine Le Pen ou Jean-Luc Mélenchon. La baisse du nombre de parrainages est davantage un phénomène de long terme, entamé il y a vingt ans. Malgré tout, l’anonymisation de l’identité des parrains des candidats et candidates reste une revendication portée de plusieurs côtés de l’échiquier politique. Dénis Cieslik, qui est responsable de la collecte des parrainages pour la campagne d’Éric Zemmour, avance par exemple que si l’anonymat était en place, "les maires pourraient parrainer sereinement" et qu’"il y aurait beaucoup moins de soucis"

Un processus de présélection des candidats et candidates à l’élection présidentielle apparaît donc comme une nécessité afin d’endiguer l’émergence de candidatures incongrues et trop nombreuses. Cependant, le système actuel de parrainage montre clairement ses limites, en particulier en raison du rôle central qu’il accorde aux élus locaux dans un système où le Président est élu directement par le peuple. Il tend en effet à favoriser les partis déjà implantés localement et n’accompagne pas les évolutions de la situation politique nationale. Cette inadéquation du système de parrainage avec les nouvelles dynamiques politiques françaises pourrait finalement paver le chemin de sa réforme. 

Ce 25 janvier, à 75 jours du 1er tour, le Conseil constitutionnel a présenté le mode d'emploi pour être candidat à la magistrature suprême, évoquant notamment la question controversée de la publication des noms des élus. Précisions de Stéphane Robert

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Avec la collaboration d'Éric Chaverou et de Stéphane Robert