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Les limites de la gratuité des transports en commun

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La maire de Paris, Anne Hidalgo (PS), a exploré "les pistes de gratuité" des transports publics lors d'un déplacement à Dunkerque le 30 octobre 2018.
La maire de Paris, Anne Hidalgo (PS), a exploré "les pistes de gratuité" des transports publics lors d'un déplacement à Dunkerque le 30 octobre 2018.
© AFP - Philippe Huguen

Après neuf mois de réflexion et de consultation, Anne Hidalgo a finalement renoncé à la gratuité totale des transports en commun à Paris. Si le 100% gratuit existe dans une centaine de villes dans le monde, il ne s'est jamais opéré à l'échelle d'une aussi grande ville.

En mars dernier, Anne Hidalgo affichait sa volonté de rendre gratuit les transports en commun pour tous les Parisiens. Une manière de lutter contre la pollution et de désengorger le trafic routier dans la capitale. Trois de ses adjoints étaient alors missionnés pour rendre un rapport sur la faisabilité ou non de ce passage au 100% gratuit dans les bus, métros et trams de la capitale. À l'époque, Valérie Pécresse, la présidente Les Républicains de la région Île-de-France, n'était pas contre cette mesure estimée entre 3 et 6 milliards d'euros par an. Elle a depuis changé d'avis. Non seulement parce que ce choix exclurait les habitants de la banlieue et les touristes, mais surtout, parce qu'il implique une refonte en profondeur du modèle économique. Une étude qu'elle avait demandée à huit experts indépendants l'a aussi confortée. Et ce 9 janvier, la maire de Paris a finalement renoncé au tout gratuit, sur la base de l'étude de ses adjoints : "La gratuité ne peut pas être à elle seule l’alpha et l’oméga d’une politique de transports ou de mobilité" explique-t-elle à Libération. Même si parmi 23 mesures il y aura gratuité du Pass Navigo pour les enfants de 4 à 11 ans, des transports publics pour les Parisiens handicapés de moins de 20 ans ou remboursement partiel pour tout ou partie des élèves du secondaire (détails ici).

Quelles sources de financement ?  

Aujourd'hui, le fonctionnement d'un réseau de transport urbain est financé de trois manières en France : les recettes liées à la billetterie, les subventions des collectivités locales et le versement transport, une contribution locale des employeurs de plus de onze salariés. Sur ces trois sources de financement, la marge de progression est limitée. Car les collectivités sont au régime sec, que le tissu économique n'est pas extensible et que la contribution des usagers ne cesse de baisser à en croire Frédéric Héran, économiste et urbaniste.

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Le financement des transports publics est très tendu en France. Vous ne pouvez pas enlever l'une des trois sources de financement, sinon cela ne tourne plus. Et dans ce cas, on assiste à une réduction de l'offre, à un réseau que l'on ne peut plus étendre.

Comment compenser la part des usagers, s'ils venaient à ne plus rien payer ? C'est la grande interrogation. Au printemps, la présidente de la région Île-de-France, Valérie Pécresse, a commandé à un comité indépendant un rapport pour savoir quel serait l'impact financier de la gratuité des transports en commun à Paris. Selon le document, notamment rédigé par Jacques Rapoport, ancien président de SNCF Réseau, 

  • "la gratuité des transports en commun aurait un effet minime sur la baisse du trafic routier et l’amélioration de la qualité de l’air"
  • "la gratuité dégraderait rapidement l’ensemble des lignes de transports en commun" 
  • "la gratuité nécessiterait de trouver 2,5 milliards d'euros d’autres recettes, avec 500 euros de hausse de fiscalité en moyenne par an et par ménage francilien"
L'étude demandée par la Région met aussi en avant le nombre de personnes bénéficiant déjà d'une gratuité des transports
L'étude demandée par la Région met aussi en avant le nombre de personnes bénéficiant déjà d'une gratuité des transports

Interrogée fin septembre à ce sujet sur le plateau du grand jury RTL-Le Figaro-LCI, voici ce qu'en déduisait Valérie Pécresse :

S'il n'y a pas les voyageurs qui paient, il faudra que quelqu'un d'autre paie. Si on fait la gratuité des transports, cela représente 500 euros d'augmentation des impôts par ménage en Île-de-France.

Les mesures parisiennes se chiffrent elles à 5 millions d'euros en 2019, et à 15 millions en année pleine, selon l'entourage de la maire. Avec pour les financer, selon l'Hôtel de Ville, des redéploiements de ses budgets, puis en 2020, une affectation d'une partie des recettes du nouveau marché de mobilier urbain d'information (soit des panneaux publicitaires). "Si l'objectif est de réduire la place de la voiture individuelle", les différents schémas montrent pour autant que "la gratuité totale n'est pas une solution efficace", souligne l'étude d'une centaine de pages de l'équipe municipale.

Les exemples français

En France, une trentaine de collectivités a franchi le pas du tout gratuit. L'agglomération de Dunkerque, dans le Nord, a été la dernière à se lancer dans l'aventure, début septembre. C'est à ce jour la plus grande collectivité de France à proposer cette mesure, avec près de 200 000 habitants. Châteauroux, dans l'Indre, a été la pionnière en 2001. En dix-sept ans d'existence, la gratuité a permis de multiplier par deux la fréquentation dans les bus. 

À Niort, dans les Deux-Sèvres, dès les débuts de la gratuité en septembre 2017, la municipalité a enregistré plus de 4 000 nouveaux usagers du bus chaque jour. La municipalité niortaise a fait les comptes. Les recettes des tickets de transport et abonnement ne représentant que 10% du coût du réseau, elle peut aisément s'en passer. D'autant que le fonctionnement des bus coûte près de 12 millions d'euros par an et que la taxe transport versée par les entreprises rapporte, elle, un peu plus de 15 millions d'euros par an.

La ville de Niort a mis en place la gratuité des bus au 1er septembre 2017.
La ville de Niort a mis en place la gratuité des bus au 1er septembre 2017.
- Ville de Niort

Mais ce constat est uniquement valable pour les collectivités s'appuyant peu sur la vente des billets. Dans la plupart des cas, les recettes liées à la billetterie, aux subventions des collectivités locales et à la taxe transport représentent chacune un tiers du coût de fonctionnement des transports publics. C'est notamment le cas en Île-de-France, où la facture s'élève à 10 milliards d'euros.

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La FNAUT (Fédération Nationale des Associations d'Usagers des Transports) et l'UTP (Union des Transports Publics) ont collecté des données dans les collectivités concernées par cette répartition équitable et qui ont mis en place la gratuité dans les transports en commun. Cela a donné lieu à un rapport publié fin 2011, dans lequel les deux organismes estiment que "dans la majorité des cas, les taux de versement transport sont augmentés" pour compenser la perte sèche liée à la billetterie. "Sinon, il y a une augmentation des impôts locaux."

Tallinn, seule capitale mondiale

Dans le reste du monde, près de 70 autres villes ont décidé de se lancer dans les transports en commun gratuits. En Estonie, Tallinn est la seule capitale mondiale à offrir un tel réseau à ses habitants, depuis 2013. Ne sont concernés que ceux qui paient l'impôt municipal. L'opération jugée rentable pousse même le gouvernement à entendre le dispositif à l'ensemble du pays. 

Mais l'exemple estonien est un peu "l'arbre qui cache la forêt", selon Frédéric Héran. L'économiste explique que le modèle est difficilement transposable dans des villes excédant les 50 000 habitants. "On assiste depuis cinq ans à un rétropédalage concernant la gratuité dans les transports en commun dans des grandes villes américaines, comme Austin, Seattle et Portland. Elles sont revenues à un système payant car ce n'est pas viable. Hasselt, en Belgique, a également dit stop en 2013, car cela représentait un trou trop important dans les caisses de la ville."

Les effets pervers

Frédéric Héran a publié, début octobre, une tribune dans les colonnes du Monde dans laquelle il dénonce les effets pervers de la gratuité dans les transports en commun. 

En France, nous n'avons pas de politique qui articule les modes de déplacements ensemble. On néglige les modes de déplacements actifs, comme le marche ou le vélo, au détriment des transports en commun. Les rendre gratuits, c'est pousser à les prendre. 

Pour Frédéric Héran, les pouvoirs publics négligent les aspects positifs que la marche ou le vélo peuvent avoir sur la santé. "Cela devrait être des priorités, comme c'est notamment le cas à Bogota, en Colombie. Là-bas, un habitant sur deux se déplace à vélo ou à pied. Les politiques sont orientées en ce sens. Mais en France, ce n'est pas le cas, alors que ces modes de déplacements actifs concerne un tiers de la population. Quand on remonte un siècle et demi en arrière, ça fait peur. Au milieu du XIXe siècle, les modes de déplacements actifs nous occupaient huit heures par jour. Aujourd'hui, c'est à peine une demie-heure." 

L'économiste va également plus loin dans la réflexion. Si le but recherché par la ville de Paris est de désengorger le trafic routier, "l'effet inverse peut se produire". Il prend l'exemple de Dunkerque, passé au tout gratuit en septembre. "Dès la première semaine, un reportage de la presse locale a pointé des dysfonctionnements. Le réseau a vite été saturé et beaucoup d'utilisateurs des bus, avant la gratuité, se sont retrouvés sur le carreau, faute de place. Au final, que se passe-t-il ? Vous créez de la frustration et de l'énervement chez les fidèles utilisateurs des transports commun, là où il n'y avait pas de débat avant. Les usagers se tournent vers la voiture et l'image des transports en commun est écornée, vous ratez votre coup."

Le réseau de bus de Dunkerque a été saturé à la mise en place de la gratuité, début novembre.
Le réseau de bus de Dunkerque a été saturé à la mise en place de la gratuité, début novembre.
© Maxppp - Marc Demeure

Un réseau saturé à Paris, c'est aussi ce qui se pourrait se produire, selon le rapport commandé par la région Île-de-France. "La gratuité, idée évidemment attractive, n'est pas en mesure de répondre aux défis qui se posent dans les transports publics, et est même de nature à les aggraver. La fréquentation des transports publics augmenterait de 6 à 10%, au détriment de la marche et du vélo, ce qui n'est évidemment pas le but recherché", explique Jacques Rapoport, le président du comité indépendant, qui a rédigé le rapport.

Concernant l'impact environnemental, il ne serait que très limité. La circulation parisienne ne baisserait que de 2%, avec un effet minime sur la qualité de l'air.