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Les maires nouvellement élus sont-ils légitimes ?

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Les maires s'interrogent sur leur crédibilité auprès des électeurs et la légitimité de leur élection.
Les maires s'interrogent sur leur crédibilité auprès des électeurs et la légitimité de leur élection.
© Maxppp - Thierry Lindauer

Au second tour des élections municipales, le 28 juin dernier, le taux d'abstention a atteint un taux record de plus de 58%. Au premier tour déjà, le 15 mars, elle s'était élevée à niveau jamais vu de près de 55%. La légitimité des maires élus lors de ce scrutin inédit est déjà contestée.

La pandémie de Covid-19 a généré des taux d'abstention records aux premier et second tours des élections municipales de 2020 (55,34% et 58,4%). Depuis le 15 mars, les contestations se multiplient. Des citoyens déçus et des candidats battus saisissent la justice. Au 31 mai, 3 583 recours avaient été déposés devant les tribunaux administratifs. Cette participation historiquement faible menace-t-elle la légitimité des maires reconduits ou nouvellement élus ? Peut-on mettre en cause la sincérité du scrutin ?

Quatre chercheurs se penchent sur ces questions : Martial Foucault, directeur du CEVIPOF, Luc Rouban, chercheur au CEVIPOF, Stéphane Rozès, enseignant à Sciences Po et HEC et Jean-Philippe Derosier, professeur de droit public à l'université de Lille.

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Il y a un malaise démocratique mais pas de désintérêt pour la chose politique

Le soir-même du premier tour, le président du think tank Synopia, Alexandre Malafaye, expliquait sur La Chaîne Parlementaire (LCP) que les Français allaient "se sentir extrêmement frustrés de cette élection puisqu'elle n'est pas représentative et qu'elle ne s'est pas déroulée dans des conditions satisfaisantes". Selon lui, ayant subi "une perturbation majeure", ce scrutin "ne veut rien dire".

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Les propos d'Alexandre Malafaye sur la frustration des Français font écho au malaise démocratique qui s'est exprimé ces dernières années à travers, notamment, la contestation des "gilets jaunes" et le conflit contre la réforme des retraites.

Pour Luc Rouban, il faut désormais prendre en compte que "le malaise démocratique semble aujourd'hui toucher le niveau local et en particulier le niveau municipal".  Ce qui est "particulièrement préoccupant parce que jusque-là, on nous disait que les municipales étaient le dernier bastion de la démocratie représentative alors que la confiance dans les députés s'est effondrée, dans les partis politiques également et dans les élus nationaux aussi". Nous avons donc là, selon lui, un objet de préoccupation tout à fait sérieux.

Il faut considérer, selon le chercheur du CEVIPOF, "qu'en France, beaucoup plus qu'au Royaume-Uni ou en Allemagne (ainsi que le montre le baromètre de la confiance politique du CEVIPOF), on perçoit un lien entre le malaise démocratique et la représentation, l'évaluation de l'action publique des élus. Dans notre pays, cette représentation est beaucoup plus négative. (C’est de l’ordre de) plusieurs dizaines de points (%) en moins par rapport à l'Allemagne ou au Royaume-Uni". C'est sans doute lié au "désaveu du mécanisme représentatif qui semble un peu dépassé et poussiéreux".

Il ne faut pourtant pas y voir un désintérêt pour la chose politique. "On voit bien dans les enquêtes que les Français s'intéressent beaucoup aux campagnes électorales, qu’ils les suivent dans les médias ou sur les réseaux sociaux, qu’ils en parlent avec leur famille". L'intérêt pour la politique serait donc toujours là. Il y a "plutôt un désintérêt pour le jeu institutionnel" estime le chercheur, pour une "mécanique un peu trop gestionnaire et comptable qui finit par gommer les conflits sociaux, par les ignorer ou les nier".  

Luc Rouban : "l'intérêt pour la politique est toujours là. Il y a un désintérêt pour une mécanique institutionnelle trop gestionnaire et comptable"

6 min

Luc Rouban rappelle encore "que le secteur hospitalier était en grève et en conflit depuis plus d'un an. Qu'on a redécouvert soudainement la situation avec la crise du coronavirus". L'exemple du conflit dans le secteur hospitalier en est "un parmi d'autres, conclut-il, et on a ce sentiment que, dans le fond, la réalité du terrain, la réalité sociale, la réalité économique n'arrivent pas à remonter au sommet de l'Etat. Et donc il y a une forme d'autisme des sphères supérieures du pouvoir".

Les maires ressentent également un malaise suite à la faible participation

Les maires "n’ont pas le sentiment que l'élection a été volée", selon Martial Foucault, directeur du CEVIPOF et spécialiste des collectivités locales, parce qu'une participation aussi faible émane d'un "choc totalement exogène, externe", donc on ne devrait pas chercher de "coupable" à ce taux d'abstention historiquement élevé. En revanche, relève-t-il, un tel niveau d'abstention "a créé un véritable malaise", notamment chez "les maires qui ont été élus dès le premier tour. Parce qu’il y a eu des taux de participation en deçà de 30%". Ce qui veut dire que, parfois, les vainqueurs sont élus avec seulement 15% des suffrages des inscrits. Certains maires ont même été élus avec un taux de participation inférieur à 15%. Dès lors, si leur score dépasse tout juste les 50%, leur élection repose sur 8 à 9% du corps électoral.

Les 11 maires les plus mal élus de France au premier tour des élections municipales de 2020 - Tableau réalisé par le directeur du CEVIPOF
Les 11 maires les plus mal élus de France au premier tour des élections municipales de 2020 - Tableau réalisé par le directeur du CEVIPOF
- Martial Foucault

Maintenant, l'inquiétude que voit poindre Martial Foucault, c'est l'observation que "ce mandat va démarrer dans des conditions très incertaines". Cette incertitude est liée, selon lui, à la crainte "d'une éventuelle résurgence de l'épidémie", voire à l'apparition "de nouvelles épidémies". Il relève également de ces entretiens récents avec de nouveaux élus "l'incertitude des conditions financières dans lesquelles ils vont repartir sur ce nouveau mandat". Ils sont vraiment, dit-il, "dans une purée de pois. Ils ne savent absolument pas s'il va y avoir un accompagnement de l'Etat". 

Martial Foucault : "les maires craignent une forme de procès en illégitimité démocratique"

4 min

Et puis, beaucoup craignent "une forme de procès en illégitimité démocratique. Parce que quand on est élu avec moins de 25% des suffrages des inscrits, cela veut dire qu’au premier couac, à la première anicroche dans la mandature à venir, les citoyens auront beau jeu de leur rappeler qu'ils n'ont pas été élus avec une majorité d'électeurs inscrits sur les listes électorales". Martial Foucault dresse un parallèle avec le procès qui a été fait à Emmanuel Macron quand il a rencontré des difficultés à partir de la fin de l'année 2018 (régulièrement, des attaques ont été portées sur le score qu'il a obtenu au premier tour de l'élection présidentielle). "Si, comme au niveau national, ça percole au niveau local" (NDLR : si on fait le même procès aux maires), c'est fâcheux pour la démocratie représentative car "le lien de confiance au niveau local n'était pas rompu alors qu'au niveau national, il l'était". Et cela pourrait conduire un certain nombre d'électeurs à "discuter de la légitimité démocratique du vainqueur".

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La dynamique du "rite municipal cassée par la césure entre le premier tour et le deuxième tour"

L'abstention record n'entache pas l'élection d'illégitimité selon Stéphane Rozès, maître de conférence à Sciences Po et président de la société Cap (Conseils, analyses et perspectives). "L'assise et la légitimité d'un maire doivent être suffisamment fortes et évidentes pour qu'il soit élu dès le premier tour", explique le politologue. Il reconnaît le caractère "inédit" de ces élections, mais ne considère pas qu'une très faible participation puisse gêner les maires "dans leur capacité au consentement des citoyens au plan municipal dans l'exercice de leur fonction".

Cependant, pour Stéphane Rozès, "les choses vont être plus compliquées pour les maires élus au second tour". Le spécialiste note que "la dynamique du rite municipal a été cassée par la césure entre le premier tour et le deuxième tour", l'unité "d'enjeux, de lieu et d'acteurs" a été rompue, et c'est, selon lui, de nature à renforcer l'abstention du second tour. "Ceux qui ont pris cette décision incroyable (ndlr : d'organiser le second tour au mois de juin), par inculture et par méconnaissance de notre histoire, l'ont fait pour des raisons nationales car le Président voulait clore le moment municipal afin de, tout de suite, ouvrir la question d'un nouveau chemin, d'un nouveau projet pour le pays, et donc d'un remaniement, mais cela se fait au détriment de la dynamique et du rite qui doit tenir ensemble les premier et second tours". 

"Les maires vont intérioriser les conditions baroques d'un contrat de plus faible intensité noué avec les citoyens", selon Stéphane Rozès.

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Au 31 mai, le Conseil d'Etat recensait 3 583 recours enregistrés devant les tribunaux administratifs au sujet des élections municipales. Cela constitue-t-il un risque généralisé de remise en question du scrutin d'ici quelques mois ? Stéphane Rozès n'y croit pas. "Il y aura bien quelques annulations, mais dans notre tradition politique française, le politique prévaut sur le juridique et il faut vraiment que les choses soient très lourdes pour être remises en cause par le juge administratif". Néanmoins, au-delà de la question de la légalité du scrutin, ce spécialiste soulève une autre interrogation, celle de "l'intensité du rapport noué entre les citoyens et les futurs maires". D'après le président de Cap, "les futurs maires vont sans doute intérioriser les conditions très particulières et baroques d'un contrat noué avec les citoyens qui sera de plus faible intensité qu'il n'aurait du être". 

La légitimité et la sincérité du scrutin peuvent-elles être juridiquement interrogées ?

Saisi de deux questions prioritaires de constitutionnalité contestant la conformité avec la Constitution du déroulement du premier tour des municipales et du report du second au 28 juin, le Conseil constitutionnel a tranché le 17 juin : les Sages ont validé les conditions dans lesquelles se sont tenues ces élections municipales. 

Les particuliers à l'origine des QPC réfutaient notamment la validité des résultats du premier tour en raison du très faible taux de participation (44,6%) et du délai de 15 semaines entre les deux tours, espacés habituellement d'une semaine. Egalement en cause, les recommandations de prudence du Premier ministre Edouard Philippe aux personnes fragiles, notamment les plus âgées, à la veille du premier tour, le 15 mars. Le Conseil a estimé que, "les dispositions contestées ne favorisent pas par elles-mêmes l'abstention", tout en précisant qu'il appartiendra, le cas échéant, au juge de l'élection "d'apprécier si le niveau de l'abstention a pu ou non altérer, dans les circonstances de l'espèce, la sincérité du scrutin". Il a par ailleurs jugé que le report du second tour des élections "au plus tard en juin 2020, ne méconnaît ni le droit de suffrage, ni le principe de sincérité du scrutin, ni celui d'égalité devant le suffrage". 

Mais de nombreux candidats battus dès le premier tour dénoncent un scrutin "insincère" voire une "mascarade". Un sentiment exacerbé dans les petites communes où l'abstention a atteint un taux record de 56%. Ainsi, Renaud George, le maire sortant de Saint-Germain-au-Mont-d'Or dans le Rhône, près de Lyon, a engagé un recours devant le tribunal administratif. Battu avec 45,42% des voix contre 54,58% pour son adversaire écologiste Béatrice Delorme, il s'estime victime d'une abstention "monumentale" liée au coronavirus. En 2014, le taux de participation était de 65% contre 39% cette année, dans la commune. "Quand je me suis rendu compte du nombre d'électeurs qui ne se sont pas déplacés, quand je me suis fait héler dans la rue par des gens qui n'ont pas compris ce qui s'est passé, j'ai fait un recours en annulation pour cause d'insincérité du scrutin", explique-t-il. Compte tenu du nombre de candidats déçus pour les mêmes raisons, Renaud George a pris la tête d'une association baptisée 50 millions d'électeurs et dont le but affiché est de "défendre la démocratie dans l'expression du suffrage universel".  

"Cette abstention n'est pas une abstention naturelle", explique Renaud George

6 min

Si le code électoral prévoit qu'au moins un quart des électeurs inscrits doit avoir voté dans les communes de moins de 1 000 habitants pour qu'une élection soit validée, il ne fixe pas de seuil de participation pour l'ensemble des communes. Mais dans son intervention télévisée du 12 mars, trois jours avant le scrutin, Emmanuel Macron avait demandé "à toutes les personnes âgées de plus de 70 ans" et aux plus fragiles "de rester autant que possible à leur domicile", rappelle Frédéric Nion, maire sortant de Conches-sur-Gondoire (Seine-et-Marne) dans son recours auprès du tribunal administratif de Melun. 

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Tweet ci-dessus : La liste écologiste élue le 15 mars dernier à Saint Germain Au Mont D'or est contestée par le maire sortant, battu au premier tour

"Je ne reproche pas au gouvernement d'avoir organisé ce premier tour", précise Renaud George, encarté à En Marche, mais pour lui, "le fait de ne pas reconnaître, a posteriori, que cette élection ne s'est pas passée correctement" est incroyable. "J'ai horreur des gens qui n'admettent pas leurs erreurs", s'insurge-t-il. Renaud George en est conscient, l'abstention est un phénomène qu'on observe à chaque élection en France, mais la différence cette fois-ci, selon lui, c'est que "cette abstention n'était pas une abstention naturelle : ce n'est pas l'abstention de celui qui n'a pas envie de se déplacer, c'est l'abstention de celui qui ne peut pas se déplacer parce qu'il craint pour sa vie, parce que les autorités sanitaires et politiques lui disent de ne pas le faire". D'après lui, les plus de 65 ans se sont beaucoup moins déplacés, mais aussi les 25-34 ans, qui sont souvent de jeunes parents qui peuvent avoir peur pour leurs enfants. "Or, ces gens-là ne votent pas comme monsieur et madame tout le monde, poursuit Renaud George, c_ar au fil des années, nous n'avons ni les mêmes soucis, ni les mêmes intérêts et c'est en cela que le vote devient insincère_". 

Certitude sur l'inconstitutionnalité de la déconnexion entre les deux tours de scrutin

Le constitutionnaliste Jean-Philippe Derosier rappelle que rien dans la Constitution ne précise qu'il faut "une participation minimale" pour valider l'élection, et que ce seul critère n'est donc pas opérant devant le Conseil constitutionnel qui n'est "pas juge de l'élection" municipale, contrairement au Conseil d'Etat. Cependant, pour ce professeur de droit public à l'Université de Lille, "il y a une certitude sur l'inconstitutionnalité de la déconnexion entre les deux tours telle qu'elle a été opérée par la loi du 23 mars". 

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Il souligne que, cette année, "les deux tours sont espacés de trois mois, là où normalement le code électoral prévoit huit jours". Certes, le code électoral peut être remis en cause par une loi, mais "le principe constitutionnel est qu'une élection forme un tout, rappelle le spécialiste, et les deux tours sont ainsi rapprochés, justement pour former un tout". Pour Jean-Philippe Derosier, "lorsque l'on déconnecte les deux tours, on n'a plus une élection à deux tours, mais deux élections à un tour, ce qui fausse le principe de la sincérité du scrutin puisque les enjeux ne sont plus les mêmes". Ainsi, le constitutionnaliste n'a aucun doute sur l'inconstitutionnalité de cette déconnexion. Cependant, il prédisait avant même la décision du Conseil constitutionnel que celui-ci restait en mesure de ne pas censurer la loi du 23 mars, rappelant "qu'un autre principe peut venir contrebalancer" celui qui est mis en cause.

"On n'a plus une élection à deux tours, mais deux élections à un tour, ce qui fausse le principe de la sincérité du scrutin", selon Jean-Philippe Derosier

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Décalage entre le niveau de la décision et le niveau du vote

La crise démocratique et la défiance croissante vis-à-vis des responsables politiques provient également du fait, selon Luc Rouban, qu'il y a "décalage entre le niveau de la décision et le niveau du vote". Le chercheur prend l'exemple des petites communes dans lesquelles "on vote pour un maire qui n'a pratiquement plus aucun pouvoir". Parce que "les vrais pouvoirs sont en fait détenus par l'intercommunalité et la communauté de communes ou par la communauté d'agglomération, etc..." Ce personnel politique, note-t-il, "on ne le connaît pas car il n'est pas élu directement" mais il a "beaucoup de pouvoirs".  On a donc, un "problème de dissociation entre le niveau de la décision démocratique et le niveau de l'action publique. 

Il y a "1 250 intercommunalités en France" précise Martial Foucault. Les conseillers communautaires et les présidents d'intercommunalité sont eux aussi élus à l'occasion des élections municipales, mais de façon indirecte et personne ne le sait. (ndlr : Pour les communes de moins de 1 000 habitants, c'est l'ordre sur les listes en compétition qui détermine qui devient conseiller communautaire. Dans les communes de plus de 1 000 habitants, un système de fléchage indique les personnes qui, en cas d'élection, siègent à la fois au conseil municipal et à l'intercommunalité). Ce système rend les intercommunalités "totalement invisibles" reprend le directeur du CEVIPOF, et "sans aucune légitimité démocratique". Elles sont pourtant mobilisées, au même titre que les communes, pendant la période actuelle de gestion de la Covid-19. Mais leur responsabilité politique n’est pas engagée. C'est un problème selon Martial Foucault, car "si les maires sont aujourd'hui aussi plébiscités par les Français, c'est parce les électeurs estiment qu'ils peuvent exercer leur droit de vote pour sanctionner ou récompenser le principe de responsabilité politique des maires. Pour les présidents d'intercommunalités, ils ne le peuvent pas".

La décentralisation peut-elle constituer une réponse à la crise démocratique ?

La question de la décentralisation est une rengaine en France. L'actuel président de la République a dit à plusieurs reprises qu'il y a besoin de franchir une nouvelle étape dans la décentralisation des pouvoirs. Mais sa proposition répond-elle à l'attente des citoyens et des maires ? Du côté des maires, en tous cas, estime Martial Foucault, il y a la "crainte que l'on s'engage dans une décentralisation à la française, c'est-à-dire dans une décentralisation jacobine", ce qui se traduit par le fait que l'Etat garde le contrôle. Autrement dit, précise le chercheur, l'Etat donne "plus de compétences mais ne donne pas l'autonomie qui va de pair, c'est-à-dire l'autonomie budgétaire et l'autonomie juridique".

Martial Foucault : "la forte crainte des maires est que l'on s'engage dans une décentralisation à la française, c'est à dire jacobine"

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C'est toute "l'histoire française de la décentralisation ces quarante dernières années", constate le directeur du CEVIPOF. Et cette difficulté d'admettre le principe de décentralisation dans la culture politique française tient au fait, selon lui, qu'une véritable décentralisation conduit à "rompre avec le principe de l'égalité républicaine". Le problème, ajoute-t-il, est qu'en France, "la compétence d'une commune doit être la même pour toutes les communes sur tout le territoire, y compris en outre-mer". Or "la décentralisation réclame d'admettre le principe que certaines communes auront des compétences que d'autres n'ont pas, que certaines communes pourront agir dans un domaine d'intervention que d'autres n'auront pas parce que cela ne correspond pas aux réalités locales. Et on voit la difficulté que cela pose sur le plan politique", selon le chercheur. Difficulté qui se résume, selon lui, à cette question : "comment peut-on conserver l'égalité républicaine, donc le principe de l'égalitarisme territorial, avec la décentralisation ? Je crois qu'il faut qu'on arrive à la conclusion que les deux ne sont pas compatibles". Pourtant, l'attente des maires, en la matière, est forte. Dès lors, si un nouveau mouvement de décentralisation a lieu, "ce serait pour eux une douche froide si on s’en tient à un peu plus de compétences, mais pas d'autonomie", conclut Martial Foucault.