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Non-confinement : aux origines de l'exception suédoise

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Les écoles, les restaurants et les bars restent ouverts en Suède, comme ici à Stockholm, même si la distanciation sociale est fortement recommandée par le gouvernement.
Les écoles, les restaurants et les bars restent ouverts en Suède, comme ici à Stockholm, même si la distanciation sociale est fortement recommandée par le gouvernement.
© Maxppp - Andreas Wiklund

La Suède est l'un des très rares pays de l'Union européenne à ne pas avoir confiné sa population pour stopper la propagation du Covid-19. Les chercheurs relient cette décision à une culture suédoise favorisant une responsabilité basée sur un respect mutuel entre État et citoyens.

Alors que la France amorce son déconfinement, la Suède ne souhaite toujours pas assigner ses résidents à domicile pour enrayer la pandémie de Covid-19. Le royaume scandinave affiche un plus grand nombre de morts par million d'habitants que ses voisins (Finlande, Norvège, Danemark et même Allemagne). Au 2 mai, le pays qui compte 10,3 millions d'habitants a officiellement enregistré 2 653 décès des suites de la maladie, contre 460 au Danemark et 210 en Norvège, deux autres pays scandinaves dont la population est environ moitié moindre. Pour autant, des mesures existent : une distanciation sociale exigée dans les bars et restaurants ainsi que l'interdiction des rassemblements de plus de 50 personnes. Le gouvernement suédois se repose sur la responsabilité collective et sur la confiance réciproque, deux valeurs centrales qui le lient avec ses citoyens. Alors que le directeur des programmes d'urgence de l'Organisation mondiale de la santé, Michael Ryan a récemment évoqué pour la première un "futur modèle" pour les pays en déconfinement (voir la vidéo à 41 min). 

Individualisme et hantise de la corruption

Contrairement à la grande majorité des pays européens qui confinent leur population et ferment leurs lieux publics, la Suède a décidé de faire appel à la responsabilité collective. Le pari engagé par Anders Tegnell, l'épidémiologiste d'État, repose sur "l'immunité collective" qu'il explique au Monde : "Nous qui travaillons avec les maladies infectieuses savons que ce type de maladie continue de se propager jusqu’à ce que nous ayons atteint une immunité dans la population. Une autre façon de l’arrêter n’existe pas." Cette stratégie semble convaincante aux yeux des Suédois interrogés, car, selon un sondage du 1er avril réalisé par l'institut de sondage Novus, 85% d'entre eux ont confiance dans le système de soins du pays et 76% dans l'Agence de santé publique. Par effet de rebond, 44% des Suédois interrogés accordent une crédibilité au Premier ministre social-démocrate Stefan Löfven, contre 26% en février.

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Cela n'a rien d'étonnant selon l'historien suédois Lars Trägårdh, qui étudie les rapports historiques entre l'État et les citoyens et la façon dont le contrat social suédois fonctionne. Il est l'auteur du livre "Le Suédois est-il humain ? Communauté et indépendance dans la Suède moderne" (non traduit en français). Confiné à Stockholm et joint par téléphone, il affirme que "la décision prise par le gouvernement de ne pas confiner la population est logique car il fait appel à la liberté sous responsabilité". Selon lui, le lien historique et religieux est aussi une clé de compréhension importante. Quand, vers 1520, le roi Gustave Ier Vasa débarrasse la Suède des Danois, il en profite également pour s'affranchir de la papauté. La Réforme protestante s'introduit ainsi dans le pays. "La Suède est un état moderne récent et nous n'avons pas de tradition féodale. Il y a un individualisme religieux très présent chez les Suédois et que nous tenons de notre tradition protestante__. Contrairement à l'Europe du Sud, notre société n'est pas basée sur un rapport clanique à une communauté religieuse, sociale ou bien ethnique. Il y a un lien, une alliance des citoyens avec l'État proche de la vision de Jean-Jacques Rousseau dans "Du contrat social". C'est une sorte d'individualisme d'État. Cela fait que nous avons des citoyens très libres mais, d'un autre côté, ils exigent aussi beaucoup de transparence des hommes politiques et de l'État", pointe l'historien.

Jenny Andersson reste beaucoup plus mesurée et s'oppose à l'analyse de Lars Trägårdh. Cette directrice de recherche au CNRS et affiliée au Centre d’études européennes de Sciences Po (CEE) est également auteure d'articles sur le modèle suédois et sur les représentations culturelles de la Suède. Selon elle, il n'existe pas de "relation privilégiée suédoise entre citoyens et gouvernement même s'il est vrai que la transparence et l'indépendance des autorités en relation avec les ministères sont importantes et cette dernière est inscrite dans la Constitution depuis le XVIIe siècle. En Suède, sur certains sujets, ce ne sont pas les ministères qui décident mais plutôt des autorités indépendantes. L'Autorité de santé publique est indépendante de quelconque ministère (contrairement à Santé publique France qui est sous la tutelle du ministère de la Santé, N.D.L.R)". Cette loi remonte plutôt à 1766 et elle permet à tout citoyen, par le principe de transparence (offentlighetsprincipen) de consulter librement n'importe quel document public.

La Suède est souvent montrée comme un parangon de la morale en politique. Dans ce pays où 87% des inscrits sont allés voter aux élections législatives de 2018, "l'affaire Toblerone" est souvent citée comme l'exemple le plus frappant. En 1995, alors que la sociale-démocrate Mona Sahlin lorgne sur le poste de Premier ministre, elle doit finalement renoncer à cause de révélations sur l'usage détourné de sa carte de crédit professionnelle. Plus de 5 000 euros utilisés pour faire diverses courses dont une de ces fameuses barres chocolatées. Certes, le niveau d'exigence affiché par les Suédois est plus élevé mais ils sont l'un des peuples qui a le plus confiance dans ses institutions. 85% des Suédois voient leur pays comme étant peu corrompu contre 69% pour la France et 28% pour la Russie, selon le baromètre 2019 de la perception de la corruption réalisé chaque année par Transparency International.

Une "confiance réciproque"

Cette rare corruption, souvent fortement réprimée, permet au gouvernement suédois de ne pas imposer de confinement mais plutôt cette "liberté sous responsabilité" évoquée par Lars Trägårdh, et d'encourager la population à "se comporter comme des adultes", d'après les mots du Premier ministre Stefan Löfven. Selon l'historien suédois, cette liberté se base sur "une confiance réciproque qui fonctionne selon trois dimensions. La confiance des citoyens entre eux, la confiance qu'ils ont dans le gouvernement et enfin la confiance du gouvernement envers les citoyens. Cela explique notamment pourquoi la Suède a des taux d'impositions élevés sans que cela ne choque particulièrement. Les citoyens voient où partent leurs impôts et la confiance est, de fait, renforcée"__. Même si l'impôt sur le revenu des personnes physiques baisse depuis les années 1990 en Suède, il représente toujours 12,74% du PIB et du total des recettes fiscales contre 9,47% en France où cette proportion augmente, a contrario, depuis trente ans. Dans l'ensemble des recettes fiscales récoltées chaque année, la Suède est sur le podium mondial avec près de 44% du PIB, juste derrière le Danemark (46%) et la France (46,01%).

Le Parlement évalue tous les ans cette confiance depuis 1986 en commandant des enquêtes au SOM Institute de l'Université de Göteborg "pour recueillir l'opinion des Suédois à propos de leur confiance dans les services publics, comme l'École ou le système de santé ou encore leur perception de l'impôt", relève l'économiste et co-directeur de l'Institut Veblen, Wojtek Kalinowski, qui est également l'auteur du livre Le modèle suédois. Et si la social-démocratie n’était pas morte  ? Dans cette enquête, (pour laquelle 3 500 personnes âgées de 16 à 85 ans ont été interrogées), les impôts sont de moins en moins au coeur des préoccupations quotidiennes des Suédois depuis les années 1990 (p. 41), contrairement à l'immigration, l'éducation ou les soins de santé. De même, la confiance mutuelle entre le gouvernement et ses administrés semble plus nuancée que ce qu'avance Lars Trägårdh. Sur le graphique affiché ci-dessous, qui applique l'échelle de Likert (ensemble de propositions où, dans ce cas précis, "beaucoup" est situé à 100 et "pas du tout" à -100), la confiance dans les institutions (Parlement, gouvernement, partis politiques) reste mesurée et oscille depuis le début de ces études initiées en 1986. Une légère hausse semble toutefois amorcée depuis le milieu des années 1990.

La confiance des Suédois dans les pouvoirs publics se situe autour de la réponse "Ni beaucoup, ni peu de confiance" avec une augmentation en dents de scie depuis le milieu des années 1990.
La confiance des Suédois dans les pouvoirs publics se situe autour de la réponse "Ni beaucoup, ni peu de confiance" avec une augmentation en dents de scie depuis le milieu des années 1990.
- Capture d'écran SOM Institute University of Gothenberg

Toujours dans cette étude, la médecine et les soins de santé n'ont pas de mal à obtenir les faveurs de la population (pp. 10 et 12). 

Mais le débat autour de cette décision est vif

Une vingtaine d'éminents scientifiques suédois ont publié une tribune dans l'un des quotidiens nationaux les plus vendus du pays pour dénoncer la politique de santé menée lors de cette crise du Covid-19. Ils en appellent à des mesures plus strictes pour faire baisser le nombre de morts qui, par million d'habitants, est plus élevé que celui des pays voisins qui ont adopté le confinement. A ce jour, la Suède culmine, selon les derniers chiffres, à 259 morts/million d'habitants, loin devant l'Allemagne (80), le Danemark (79), la Norvège (39) et la Finlande (39). À titre de comparaison, la France compte 363 morts/million d'habitants. 

Une pétition a aussi été signée par plus de 2 000 médecins et scientifiques, dont le président de la Fondation Nobel, Carl-Henrik Heldin, dans laquelle eux-aussi exigent des mesures plus fermes, raconte The Guardian. Le quotidien britannique rapporte l'angoisse teintée d'affliction de Cecilia Söderberg-Nauclér, chercheuse en immunologie : "Nous ne testons pas assez, nous ne suivons pas assez [les malades], nous ne les isolons pas assez." Et de conclure à propos des décideurs suédois en matière de santé : "Ils nous mènent à la catastrophe."

Le premier cas de Covid-19 est apparu le 31 janvier en Suède, soit exactement une semaine après le premier infecté détecté en France.
Le premier cas de Covid-19 est apparu le 31 janvier en Suède, soit exactement une semaine après le premier infecté détecté en France.
© Visactu

Dans cette crise sanitaire, le lien de confiance semble peu à peu s'éroder tout comme l'appel à la responsabilité collective. De quoi douter, selon Jenny Andersson, des conclusions de Lars Trägårdh sur l'exception suédoise. D'abord car le pays compte énormément de ce qu'elle nomme les "white-collar workers", les "cols blancs" qui sont ceux qui travaillent dans un bureau. "Ce sont des gens qui peuvent travailler chez eux sans problème et qui ont tout de suite compris que c'était une bonne idée d'éviter les transports publics. Mais aussi, ils ont les moyens de ne pas se rendre au travail", précise la directrice de recherche au CNRS. Elle se montre encore critique à l'endroit de Lars Trägårdh quand ce dernier, à propos de la surreprésentation de personnes immigrés (trois fois plus) parmi les personnes infectées qui vivent à Stockholm, pointe que "dans ces quartiers, vous avez plusieurs générations qui vivent sous le même toit, dans un appartement exigu. Il faut savoir qu'ici, 20% de la population n'est pas né en Suède et il existe un fossé entre eux et la majorité de la population. Certains sont là depuis plus longtemps mais d'autres sont arrivés récemment, en 2015, et ils ne parlent pas la langue donc ils sont moins intégrés. Par conséquent, ils sont moins bien informés". Pour remédier à cela, le docteur d'origine somalienne Mahdi Shiekh poste des vidéos sur Facebook pour retransmettre les bonnes pratiques à la population somalienne qui vit en Suède.

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L'essentialisation risquée des Suédois

Jenny Andersson exhorte l'historien suédois à ne pas essentialiser la population suédoise tant la situation créée par le Covid-19 est particulière et difficilement comparable. Selon elle, Lars Trägårdh omet deux facteurs importants pour expliquer cette statistique : "D'abord, ce sont des communautés loin d'être économiquement aisées qui travaillent et qui ne peuvent pas se permettre de rester chez eux. Des chauffeurs de taxi, des infirmières, les personnels de maison de retraite ou ceux qui travaillent dans les crèches. Ensuite, les Suédois vivent dans un pays qui est espacé (23 habitants/km² en Suède contre 105 habitants/km² en France, N.D.L.R). Si l'on veut imposer à Paris une recommandation comme quoi les gens doivent se déplacer avec deux mètres de distance, c'est difficile à appliquer contrairement à Stockholm. Donc, je pense qu'il y avait tout simplement un registre de possibilité en Suède qui n'est pas facilement transposable ailleurs."

Yohann Aucante emboîte le pas de la chercheuse suédoise. Ce maître de conférences à l’EHESS et spécialisé sur les systèmes de protection sociale en Scandinavie pense l'histoire de cette région de l'Europe plus éclairante qu'évoquer une différence culturelle comme explication à ce non-confinement_._ Il privilégie le fait que "la Suède est l'un des pays scandinaves à ne pas avoir été confronté de la même manière que ses voisins, à des situations de guerre ou de crise qui nécessitaient l'état d'urgence. Cela explique pourquoi l'état d'urgence en temps de paix n'est pas prévu dans l'arsenal constitutionnel suédois. On voit bien aujourd'hui, l'importance de ces administrations indépendantes des ministères. Quand il y a un point à faire, on a souvent les représentants des administrations comme celle de la sécurité sociale, de la santé et d'autres qu'il ne faut pas oublier et qui sont liées à ce que l'on appelle la préparation civile. C'est-à-dire toute l'organisation de la société par rapport aux volontaires qui peuvent être mobilisés en temps de paix quand il y a des crises de ce genre. Cela a un lien avec les pratiques anciennes de neutralité et de non-alignement de la Suède pendant les guerres", complète Yohann Aucante_._

 Vue aérienne de la place Sergel, dans le centre de Stockholm le 25 mars 2020, où les Suédois peuvent sortir sans restriction contrairement à leurs voisins européens.
Vue aérienne de la place Sergel, dans le centre de Stockholm le 25 mars 2020, où les Suédois peuvent sortir sans restriction contrairement à leurs voisins européens.
© AFP - Jonathan Nackstrand

Individualisme, autonomie, responsabilisation... Autant de notions qui pourraient laisser entrevoir un lien entre le non-confinement décidé par le gouvernement et le modèle social-démocrate suédois. Pourtant, Lars Trägårdh comme Jenny Andersson ainsi que Yohann Aucante et Wojtek Kalinowski réfutent tous ce rapprochement. Pour ce dernier, ce compromis social né dans les années 1930 "repose sur trois blocs majeurs : la mise en place de la régulation du marché du travail, de l'État social et de la protection sociale. Le dialogue social est très important et il y a eu un apprentissage des rôles respectifs : l'État a appris à respecter ce que décident les partenaires sociaux. On dit que ce modèle est suédois car le SAP (le Parti social-démocrate suédois des travailleurs, Sveriges Socialdemokratiska Arbetareparti en suédois_) est resté au pouvoir de façon ininterrompue entre 1932 et 1976 avant d'être battu par une coalition de plusieurs partis"._ Yohann Aucante le rejoint et pense qu'il est difficile "d'expliquer le choix du gouvernement actuel autrement que par les circonstances actuelles. Mais il [me] semble que la décision de la Suède, dans cette crise, correspond le plus à ce qu'on pourrait attendre d'une réaction conforme à l'esprit démocratique de ces pays-là". La décision est, certes, hautement démocratique, mais le gouvernement ne s'interdit pas d'appliquer des réglementations plus contraignantes surtout "si la population ne suit pas", a précisé Ann Linde, la ministre des Affaires étrangères suédoise.