"Pas d'hôpital magique sans argent public". La pandémie de coronavirus a montré les dangers des économies faites sur le budget de la sécurité sociale, mais les arbitrages sur son financement futur sont soit très complexes, soit reportés à l’automne.
"Pas d'hôpital magique sans argent public". La pandémie de coronavirus a montré les dangers des économies faites sur le budget de la sécurité sociale, mais les arbitrages sur son financement futur sont soit très complexes, soit reportés à l’automne.
"Pas d'hôpital magique sans argent public". La pandémie de coronavirus a montré les dangers des économies faites sur le budget de la sécurité sociale, mais les arbitrages sur son financement futur sont soit très complexes, soit reportés à l’automne.  ©AFP - Christophe SIMON
"Pas d'hôpital magique sans argent public". La pandémie de coronavirus a montré les dangers des économies faites sur le budget de la sécurité sociale, mais les arbitrages sur son financement futur sont soit très complexes, soit reportés à l’automne. ©AFP - Christophe SIMON
"Pas d'hôpital magique sans argent public". La pandémie de coronavirus a montré les dangers des économies faites sur le budget de la sécurité sociale, mais les arbitrages sur son financement futur sont soit très complexes, soit reportés à l’automne. ©AFP - Christophe SIMON
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Résumé

Qui va payer la dette accumulée par la Sécurité sociale pendant la Covid-19 et après ? Un projet de loi prévoit 136 milliards d'euros de transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES). Un choix important pour l’avenir de la protection sociale, discutable mais peu débattu parce que peu lisible.

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Il a fallu peu de temps pour que l’on passe des soignants, que l’on applaudit aux balcons, et les remerciements à nos héros comme on pouvait le lire sur des bannières accrochées aux immeubles, aux soignants, dans la rue pour réclamer comme ils le faisaient avant la pandémie, plus de moyens et de considération. 

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Depuis la mi mai, des blouses blanches débrayent quelques heures pour des mardis et des jeudis de la colère. A Paris, Bobigny, Tours, Besançon, Amiens ou Nice, Pau, Lyon, Grenoble, Rennes, ou Le Mans.

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"Que ceux et celles qui nous ont applaudis nous rejoignent sur le pavé" disent les syndicats au mégaphone. 

Rendez-vous est donné le 16 juin, pour réclamer des hôpitaux qui répondent aux besoins de la population. 

Ci-dessous, une chronique diffusée en novembre qui explique pourquoi l'hôpital est en sous financement chronique, et pourquoi le gouvernement actuel n'a pas réellement affecté des moyens "considérables" à l'hôpital comme il le disait à l'époque. 

A lire / écouter : Hôpital, Ondam et PLFSS sont dans un bateau

Pour le moment, on ne connait pas les plans du gouvernement pour l’hôpital. On sait juste que, contrairement à ce qu'il avait annoncé en novembre, il ne reprendra pas une partie de la dette des hôpitaux (13 milliards) mais la laissera à la Sécurité sociale (je détaille ce point plus loin). 

Toutes les décisions sur les salaires, l'organisation, l'ajournement des fermetures d'hôpitaux (ou pas) sont renvoyées à plus tard, et d’ici là, on concerte dans un Ségur de la santé. 

Des arbitrages cependant, le gouvernement en fait en ce moment sur la Sécurité sociale. Et ce sont des arbitrages importants, déterminants pour la suite mais assez peu lisibles et donc peu débattus. 

Des choix déterminants... en douce

Brut de décoffrage, cela donne ceci : le gouvernement a présenté en conseil des ministres un projet de loi qui prévoit de transférer 136 milliards d’euros de l’Acoss (qui gère les comptes de la Sécurité sociale) à la CADES qui s’éteindra donc en 2033, au lieu de 2024 comme prévu. 

C’est obscur ? Éclaircissons. 

Depuis le début de la pandémie, la Sécurité sociale a dû engager plus de dépenses, et elle a eu moins de recettes. Son budget devait être à l’équilibre en 2020, mais finalement, il sera en déficit de 52 milliards d’euros selon la dernière estimation faite par Bercy. 

C’est bien moins que le budget de l’Etat, qui va voir lui son trou passer de 93 milliards prévus avant la crise à 220 milliards (estimation du troisième Projet de loi de finance rectificative).  

La différence, c’est qu’il n’y a toujours pas eu de budget rectificatif pour la Sécurité sociale. Alors que pour l'Etat, le troisième projet de loi de finance rectificatif a été présenté le 10 juin. Pour un éclairage sur les deux précédents PLFR, voir ci-dessous. 

A lire : Le quoi qu'il en coûte en 6 questions 

Depuis trois mois donc, l’Acoss gère au jour le jour sa trésorerie, et s’endette à court terme. Le plafond de son découvert est passé de 39 à 95 milliards d’euros, mais ce n’était pas raisonnable de continuer ainsi. 

D’où l’idée de transférer les déficits accumulés à la CADES, une caisse créée en 1996 (par les ordonnances Juppé) pour placer sur les marchés financiers la dette sociale, et la rembourser petit à petit. 

La Cades, la caisse d’amortissement de la dette sociale, est le réceptacle régulier des déficits de la sécu. Après la crise de 2008, on lui avait aussi transféré plus de 100 milliards. 

Mais ce transfert n’est pas qu’une opération financière, c’est un choix politique, et il revient à faire porter par les assurés sociaux, essentiellement les ménages, le fardeau de la dette sociale héritée de la Covid. 

Voici comment. 

Avant la pandémie, la Cades devait avoir fini de rembourser la dette sociale qu’elle gérait en 2024. Ce sera finalement 2033 puisqu’elle se retrouve avec 136 milliards de plus à gérer. A cause de la pandémie, la Cades en a donc pris pour 9 ans de service en plus. 9 années pendant lesquelles la Sécurité sociale va continuer de lui verser une partie de ses recettes, soit quasi 18 milliards d’euros chaque année

Or sur qui sont prélevés ces 18 milliards ? Essentiellement les salariés, les indépendants, les chômeurs et les retraités (via la CSG et la CRDS)

C’est indolore à court terme, et cela passe donc inaperçu aujourd’hui mais dans 4 ans, ces 18 milliards auraient pu financer des dépenses utiles aux assurés sociaux. 

Cette décision va éteindre tout débat sur le sous financement chronique de la protection sociale dans notre pays. Ça va passer comme une lettre à la poste au parlement, or ce n’est pas à la Sécu de payer pour les dépenses exceptionnelles liées à la Covid. Serge Legagnoa, secrétaire confédéral FO en charge de la protection sociale.

Transférer 136 milliards à la Cades grève donc les marges de manœuvres de la Sécu dans le futur, mais ça ne se voit pas. 

Pour Force Ouvrière, alors qu’il est nécessaire de trouver de nouvelles recettes, cette dette clôt ainsi tout débat de fond sur le financement de la Sécurité sociale pourtant indispensable à sa consolidation. C’est en outre autant de recettes en moins qui auraient ainsi été libérées par l’extinction de la CADES en 2025, et qui auraient permis le financement de la dépendance notamment, mais aussi l’amélioration de droits, ou même la diminution des contributions. Extrait de la circulaire confédérale de FO du 28 mai 2020 transmise par Serge Legagnoa.

Pourquoi transférer 136 milliards si le "trou" est de 52 ? 

Mais pourquoi 136 milliards ? Alors que le déficit de la Sécurité sociale pour 2020 est estimé à 52 milliards ? Lors de son audition par les députés des commissions des affaires sociales et des finances à l’assemblée, le ministre des comptes publics Gérald Darmanin a dû répondre à cette question. 

Ces 136 milliards, c’est 31 milliards de déficit constaté au 31 décembre 2019, et qui était donc stockés à l’ACOSS (qui gère les comptes de la Sécurité sociale) + 92 milliards de déficit que nous imaginons, donc les 52 d’aujourd’hui, et ceux des années suivantes jusqu’en 2023. Evidemment c’est prévisionnel, mais il faut bien mettre un chiffre, et puis il y a 13 milliards de la dette hôpital. Gérald Darmanin ministre des comptes publics, lors de son audition par les commissions des affaires sociales et des finances publiques le 2 juin à l’Assemblée nationale.

Traduction 1 : dans les 136 milliards, il y a donc les 13 milliards de dette des hôpitaux que le gouvernement s'était engagé au nom de l'Etat à reprendre en novembre. 

"Nous reprenons la dette des hôpitaux, ça n'a jamais été fait", Agnes Buzyn, alors ministre de la santé sur BFMTV, le 20 novembre 2019.

Finalement, les 13 milliards sont ajoutés dans le panier de déficit à transférer à la Cades, exit, donc la promesse de novembre pour l'hôpital public.  

Traduction 2 : 40 milliards de dettes à venir, et non constatées mais "imaginées, pour reprendre les termes du ministre. 

" C’est une estimation au doigt mouillé " s’étrangle le vice-président de l’Acoss Pierre Yves Chanu de la CGT. 

Provisionner dès aujourd’hui 40 milliards, cela permet d’éviter le débat qui devrait intéresser tout le monde : est-ce à la Sécurité sociale, et donc aux assurés sociaux de payer pour la dette Covid ? Pierre-Yves Chanu, vice président de l’Acoss.

Autrement dit, pourquoi l’Etat ne prend-il pas lui à sa charge les déficits qu’accumulent dès maintenant les organismes sociaux ? 

FO et la CGT sont d'accord là dessus. Les autres administrateurs de la Sécurité sociale, Medef et CFDT compris ce sont abstenus lors de l’avis consultatif qu’ils devaient donner sur ce transfert à la Cades.  

Cette question, elle peut sembler étrange. Après tout pourquoi la Sécurité sociale ne paierait pas pour les déficits de la Sécurité sociale? 

Gérald Darmanin a aussi été questionné par des députés de l’opposition et de LREM à ce sujet, et il dit ne pas comprendre cette distinction budget de l'Etat, budget de la Sécurité sociale. Pour lui, il n'y a pas de différence à faire. 

Cette réponse n'est pas technique, mais politique. A sa création, la Sécurité sociale était indépendante de l'Etat, c'était le principe et et ce fut son originalité pendant des décennies, mais depuis les ordonnances Juppé de 1996, c'est devenu plus compliqué. Ici un rapport de 2018 qui détaille la façon dont l'Etat décide de plus en plus pour les finances de la Sécurité sociale. 

Revenons à la question. Pourquoi l'Etat ne prendrait-il pas à sa charge une partie de la dette sociale Covid ? Cette question mériterait d'être posée. 

Après tout, ce qui grève les comptes de la Sécurité sociale, c’est 1 la diminution de la masse salariale liée au confinement, et 2, les mesures que le gouvernement a mis en place pour soutenir les entreprises et les salariés affectés par ce confinement. 

  • cofinancement du chômage partiel par l’Unedic
  • report de cotisations pour les secteurs sinistrés 
  • prise en charge par l’assurance maladie des congés pour garde d’enfant. 

Ces décisions ont été prises sans consulter les gestionnaires de la Sécurité sociale. Dans l’urgence, on peut le comprendre mais aujourd’hui, pourquoi le budget de l’Etat n’assumerait-il pas les choix de l’exécutif et ses conséquences sur les comptes sociaux ? 

A cette question, le ministre des comptes publics a répondu aux députés, que l’Etat prenait sa part. Il a effectivement prévu quasi 10 milliards pour les médicaments, respirateurs et masques, les arrêts de travail dérogatoires et des primes aux personnels soignants et du secteur médico-social. Il promet aussi de compenser intégralement les exonérations de cotisations qu’il va accorder. 

Mais restent les dépenses de l’Unedic pour le chômage partiel (plus de 13 milliards à fin avril), et ce transfert de 136 milliards à la Cades. 

Dette de l'Etat, dette Cades, rien à voir

Vous vous dites peut être : dette de l’Etat, dette de la Sécurité sociale, c’est la même chose, à la fin, c’est toujours les citoyens ou citoyennes qui payent. 

Mais non, ce n’est pas la même chose. 

L’Etat a la particularité de faire rouler sa dette, autrement dit, il emprunte à nouveau quand il doit rembourser ses échéances, et ne rembourse finalement que ses intérêts pas le principal. Il pourrait un jour qui sait, voir une partie de sa dette annulée. Ce n’est pas à l’ordre du jour, mais il y a débat. 

A lire/ écouter : Annuler les dettes : un choix politique, pas magique

La Cades, elle, rembourse les deux : intérêt et principal. Et sur des durées plus courtes. L’effort financier à consentir est donc plus grand. Et cet effort, qui le fait? Les assurés sociaux, soit parce qu’ils payent plus de CSG, soit parce que les services rendus par la Sécurité sociale vont déclinant. 

L’exécutif a détourné les instruments de la Sécurité sociale dans l’urgence, et il prévoit déjà que demain, ce sera à elle d’en assumer les conséquences financières, explique Michael Zemmour, un économiste qui a publié une tribune dans le Monde intitulée "Les assurances sociales n’ont pas à supporter la dette due à la Covid".

Pourquoi ce choix ? "Quand les caisses sont vides, c’est plus facile de forcer des réformes", anticipe l’économiste. 

La réforme des retraites n’est pas enterrée, ni celle de l’assurance chômage. Quant au plan hôpital, difficile de savoir à ce stade s’il changera réellement la donne. 

"Le 'quoi qu'il en coûte' prononcé un soir de mars ne peut pas durer perpétuellement", a déjà dit le Président français mi mai lors d’une table ronde à l’hôpital Pitié-Salpêtrière. 

Cet hôpital est d’ailleurs l’un de ceux qui a lancé les jeudis de la colère. Les soignants ne sont pas dupes et restent mobilisés.

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Pour le reste du public, l’énorme avantage de cet obscur transfert de fond à la Cades, c’est qu’il prépare "l’après après", tout en laissant croire à tous ceux et celles qui ont applaudit les soignants (et les autres), que les décisions importantes sur la Sécurité sociale viendront à l’automne, qu’il est donc encore possible d’espérer de vrais changements alors que des arbitrages essentiels se font dès maintenant. 

Pour le moment la pandémie de Covid-19 n'a rien changé. L'Etat poursuit et intensifie sa prise de contrôle de la Sécurité Sociale, au détriment des partenaires sociaux qui à sa création en 1945 étaient seuls maîtres à bord. En outre, les choix qui président à l'avenir de la Sécurité sociale sont toujours aussi peu compréhensibles par les assurés sociaux. 

Ambroise Crozat, le ministre du Travail qui a mis en place la Sécurité Sociale en 1945 disait (vous entendrez un extrait dans l'émission en lien ci-dessous) que "les assurés sociaux devraient s'intéresser au fonctionnement de toute l'organisation de la Sécurité Sociale". Il disait cela il y a plus de 70 ans : c'est le moment ! 

A écouter : Sécurité sociale : la croisade d'Ambroise Croizat. 

Marie Viennot

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