Qui pour encadrer le recours aux consultants privés dans le public ?

Le 9 février, séance des questions à l'Assemblée nationale. Le Ministre de la santé et des solidarités est interpellé par un député du groupe de la Gauche démocrate et Républicaine. 

On aimerait savoir pourquoi on ne s’appuie pas sur les ressources de la fonction publique ? On aimerait savoir quelles sont les règles éthiques qui président au choix de ces cabinets ? On aimerait savoir, par exemple, s’ils payent en France tout l’impôt qu’ils devraient payer. On aimerait savoir s’il arrive qu’ils proposent des conseils gratuits en espérant un retour sur investissement, et s’il arrive qu’on accepte (...). On aimerait savoir s’il y a des allers et retours entre la haute fonction publique et ces officines. On aimerait savoir si vous prévoyez d’employer un cabinet de consultants pour évaluer le recours aux cabinets de consultants. Pierre Darhéville, le 9 février 2021.

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Pour la séquence entière, c’est dans le tweet ci-dessous ou à lire ici. 

Début janvier le Canard Enchaîné et Politico révélaient que la logistique vaccinale avait été en partie sous traitée à Mc Kinsey, un cabinet de conseil privé. 

NB : Ceci est une version longue de la version radio/ podcast. J'y ajoute un témoignage recueilli depuis la première version de cette chronique. 5 minutes de lecture et beaucoup de liens pour aller  plus loin.  

Déjà sommé de se justifier à ce sujet en janvier, Olivier Véran redit la même chose : en substance, "on l’a fait parce qu’on le faisait déjà avant". 

Je pourrai aussi vous proposer de regarder dans les archives de l’Etat vous verrez qu’y compris dans les gouvernements auxquels les communistes ont participé, il n’a pas été rare du tout que les ministères, pas que la santé d’ailleurs, d’autres ministères fassent appel à des sociétés privées de conseil (...) Oui, monsieur le député, on a du talent dans le privé ! On a du talent dans le secteur privé, comme dans le secteur public. Quand on ne travaille qu’avec les services publics, on nous reproche de ne pas faire appel au privé, mais quand on fait appel au privé, on nous demande pourquoi le public ne remplit pas la mission, et quand on fait appel aux deux, on dénonce le trop grand poids de l’un ou de l’autre. Ce que je peux vous dire, c’est qu’il y a des règles, lesquelles sont évidemment respectées, notamment en matière de transparence. Olivier Véran, Ministre de la santé et des solidarités.

Du talent pour vendre leurs services à l’Etat, manifestement oui ces cabinets en ont. Notamment depuis la crise.  "Avec des chiffres d’affaires en berne, entre moins 30 % et moins 50 %, les cabinets ont fait le choix de s’impliquer massivement auprès des différentes instances gouvernementales dès le début de la crise sanitaire et du confinement", écrivait le 29 avril 2020 le Consultor, un portail de conseil en stratégie. 

Du talent pour répondre de façon satisfaisante aux missions qui leur sont confiées, les cabinets en ont-ils? Pour les 28 contrats que le Ministère de la santé et des solidarités a confié à sept cabinets privés depuis mars, sur la gestion des masques, l’appui à la stratégie vaccinale et la logistique, admettons qu’il soit encore trop tôt pour en juger. 

Si le doute est permis, c’est qu'effectivement ces missions de conseils ne sont pas nouvelles et qu’elles ont déjà fait l’objet de nombreuses critiques. 

En 2011, un Rapport d'information sur l'évaluation de la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui avait été lancé dès le début de la présidence de Nicolas Sarkozy constate "l’opacité persistante concernant les travaux menés par les équipes mixtes d’audit en 2007 et 2008 lors du lancement de la RGPP. Les travaux de ces équipes mixtes n’ont jamais été publiés et n’ont donc donné lieu à aucun débat public". 

Suivront ensuite deux rapports de la Cour des comptes. 

La Cour des comptes dubitative sur l'efficience de l'apport des cabinets privés

Le premier en 2014  estime alors les dépenses en conseil extérieur à au moins 150 millions d’euros par an entre 2011 et 2013. Le périmètre étant "Entendus, comme des services d’accompagnement ou de conseil à l’administration, et non comme sous-traitance". 

Elles concernent un large champ d’intervention, souvent sur des fonctions stratégiques – voire régaliennes – de l’État, telles que les réformes d’organisation, les évaluations de politiques publiques ou la défense de ses intérêts juridiques et financiers. Elles concernent en effet l’aide à la décision, l’accompagnement de projets, l’expertise, l’influence et la gestion des ressources humaines. Cour des Comptes.

Les magistrats regrettent dans ce rapport des cahiers des charges imprécis, sans objectifs ni indicateurs de résultat, et le manque d’évaluation de l’impact de ces conseils extérieurs. 

En 2018, c’est en urgence, via un référé que la Cour des comptes informe la précédente Ministre de la santé, Agnès Buzyn. 

Les productions des consultants ne donnent que rarement des résultats à la hauteur des prestations attendues. Des analyses effectuées par les chambres régionales des comptes, il ressort que nombre de rapports de mission utilisent essentiellement des données internes, se contentent de copier des informations connues ou reprennent des notes ou des conclusions existantes. Référé de la Cour des Comptes du 23 avril 2018.

Et de citer : des travaux rendus sur les risques psycho-sociaux " qui s’appuient sur les bilans sociaux établis par l’établissement lui-même ". Ou des outils proposés, pour une autre mission, "qui existaient déjà au préalable". "Leurs commentaires sont succincts et les recommandations anodines", lit-on. Sur l'apport en expertise financière, ce n'est pas mieux. 

Les projections financières sont succinctes et les conclusions, peu développées, pourraient être très facilement réalisées par les directions financières des hôpitaux. En matière de conseil stratégique, la qualité des travaux est souvent faible, les préconisations très générales et laconiques et les livrables peu satisfaisants (manque de données chiffrées, absence d’évaluation des impacts financiers).  Cour des comptes. 

Plus loin, les magistrats notent le "recours abusifs à la procédure adaptée ou à la procédure allégée de l’article 30 du code des marchés publics, mais aussi attributions contestables au regard des règles de mise en concurrence". 

C’est écrit noir sur blanc. En sept pages la légitimité du recours à ces conseils extérieurs est clairement remise en cause, or quelles suites ont été données à ces recommandations ? 

S'il y en a eu, elles ont été manifestement balayées par la crise sanitaire.

Depuis qu’elle a commencé, le Ministère de la santé a dépensé en consultations extérieures 11 millions 350 000 euros, soit 50 000 euros par jour ouvré, ce qui représente 5000 jours de conseil. 

50 000 euros par jour depuis mars en consultation privé

Cette transparence, on la doit au travail de Véronique Louwagie, députée LR de l'Orne, qui en tant que rapporteure spéciale de la mission Santé pour la commission des finances a demandé à lire les 350 pages de contrats passés depuis mars, ce qu'elle a obtenu très facilement du Ministère de la Santé témoigne-t-elle.  Depuis la commission d'enquête de 2011 sur la RGPP mentionnée auparavant, il y a donc un mieux.  

Veronique Louwagie n’est pas choquée de cet appel au privé. "Vue la crise sanitaire, m’explique-t-elle, l’urgence d’y apporter des réponses, le Ministère de la santé et des solidarités a eu raison de recourir à des cabinets de conseil s’il estimait ne pas avoir les compétences en interne, mais a-t-on recensé les compétences qu’il y avait dans d’autres ministères ? Le problème, quand on fait appel à ces cabinets, c’est qu’on ne reconstitue pas ses ressources en interne, et à terme, il peut y avoir une relation de dépendance vis-à-vis de ces cabinets". 

Elle a présenté ses conclusions en commission des finances le 10 janvier. C’est très éloquent, à voir sur le site de l’Assemblée Nationale. 

Le problème a t-elle expliqué lors de son intervention, ce n'est pas de recourir au privé, c'est l'accélération de ces recours, leur montant, et la nature de certaines prestations. 

En novembre 2020, une prestation prévoit, un appui aux réponses parlementaires de la Cour des Comptes. En janvier 2021, un cabinet est sollicité pour mobiliser 17 équivalents temps plein, dont 5 pour la gestion des stocks, planification et envoi des vaccins. Traiter les questions parlementaires, connaitre son stock, gérer son stock, toutes ces opérations auraient pu relever à mon sens,  de l’administration de la santé. Véronique Louwagie, en Commission des finances le 10 février.

Une administration jugée jusque-là non prioritaire, et qui avant la crise devait perdre 6% de ses effectifs d’ici 2022… (ce qui a depuis été remis en cause). 

Sur les conseils des cabinets privés ? On ne sait pas. 

On ne sait pas non plus, tous ministères confondus, combien sont dépensés en consultation privée chaque année. La Direction Interministérielle pour la Transformation Publique créée en 2017, en partie pour organiser les contrats entre l’administration et les cabinets privés dit ne pas avoir de vision là-dessus. Chaque ministère est libre sur son budget d’y avoir recours. Pour le savoir, il faut donc demander aux ministères un par un. 

Le Canard enchaîné a posé la question à Matignon, on lui a répondu 65 millions d’euros, deux fois moins qu’en 2013-2014. Le Canard précise bien que les deux évaluations ne peuvent pas être comparées Matignon "arguant du fait qu’ils ne connaissent pas la méthodologie employée en 2014 par les magistrats". Or l’évaluation de Matignon a exclu nous dit le Canard, "les dépenses de conseil pour les systèmes d’information, audits, expertises techniques, consultations juridiques (avocats notaires), recrutements… ".  

Quand les consultant.es travaillent aussi gratuitement pour l'Etat

On en sait encore moins sur les missions gratuites, on appelle ça pro-bono, que les cabinets privés accordent aux ministères. Le site Consultor en mentionnent de très nombreuses dans cet article, et les cabinets reconnaissent qu’ils en fournissent effectivement, car c’est, me dit une responsable de la communication de l’un d’eux, " une pratique courante, y compris avec les clients privés, d’offrir des services gratuits quand la thématique est alignée avec les valeurs de l’entreprise ". Ces missions pro-bono sont-elles répertoriées ? La Direction Interministérielle pour la Transformation publique n’a pas non plus d’information à ce sujet. 

De nombreux cabinets de conseil ont réalisé des missions pro bono pendant la crise sanitaire en même temps que la société civile se mobilisait dans des missions d’intérêt général aux côtés des pouvoirs publics, notamment dans le domaine de la santé. Nous n’avons pas l’information demandée car la DITP n’a pas pour mission de superviser l’ensemble des prestations de conseil des administrations publiques, qu’elle soit rémunérées ou non. Communication de la DITP dans une réponse à mes questions le 10 février 2021.

Ce qu’on sait, c’est qu’il y a un vrai sujet aux multiples ramifications. Ce printemps, l’ Observatoire des multinationales y a consacré une enquête édifiante. 

Le Monde vient de publier une enquête très fouillée sur les liens entre le pouvoir et le cabinet Mc Kinsey, qui à lui seul totalise 4 millions d’euros sur les 11,35 millions dépensés par le Ministère de la santé. 

Mediapart révèle cette semaine deux contrats passés par le Ministère des finances avec Accenture, et Mc Kinsey pour trouver un milliards d'euros d’économie d’ici 2022 sur les dépenses de l’Etat. Contrats confirmés par Bercy dans l’article et économies précisées suite à ma demande par mail. 

Il s’agit d’assurer au travers du plan achat que les financements consacrés à la relance dont une partie va se traduire au niveau de l’État par des achats d’investissement (notamment dans les domaines de l’immobilier et de l’informatique) soient utilisés le plus efficacement possible, avec des achats performants et contribuant bien aux objectifs du plan de relance de l’économie Française. Il s’agit donc de faire plus avec le financement consacré à la relance, non pas d’économiser sur ces financements. Bercy par mail, en réponse à mes demandes. 

A écouter, sujet dans le journal de 18h, à 11’35’’

Oui, il y a clairement un sujet. Une mission parlementaire va d’ailleurs prochainement s’y atteler. Cette mission sur "l’outsourcing" de l’Etat sera présidée par Véronique Louwagie. Elle était prévue avant la crise du Covid-19, et prévoit d’aboutir avant l’automne, et le début du marathon budgétaire. 

Peut-on imaginer à terme plus de transparence voire un encadrement de ce recours au privé par ceux qui y font appel depuis des années ? 

Ce sera compliqué, à entendre Julie Gervais, maîtresse de conférence en politique à la Sorbonne qui étudie ce sujet depuis plus de 10 ans car il n'y a pas deux mondes opposés, mais au contraire un mélange, une "hybridation" des élites. Les sommets très privés de l'État, Le « Club des acteurs de la modernisation » et l'hybridation des élites. 

Le cas emblématique, c'est celui de François-Daniel Migeon, nommé à la tête de la direction générale de la modernisation de l’État (DGME) de 2007 à 2012, qui venait de Mac Kinsey, après avoir été auparavant au ministère de l'équipement, puis qui est reparti ensuite pour créer son propre cabinet de consultants.  Il ne faut pas penser les choses en opposition, c'est à dire on n'a pas l'ennemi de l'extérieur qui serait le consultant qui viendrait attaquer l'Etat, ou ces pauvres hauts fonctionnaires qui chercheraient tant bien que mal à se défendre. On a vraiment des formes de collaboration, de coopération, de division du travail entre des personnes qui circulent d'un monde à l'autre. Julie Gervais, maîtresse de conférence à la Sorbonne, auteure de l'Impératif managérial, Désirs privés et devoirs publics d'un grand corps d'État. 

Que les consultants recrutés notamment pour leurs conseils en efficience voient la leur auscultée, il était grand temps. 

Il faudrait pouvoir étudier finement la question, au cas par cas, car le besoin d'avoir un œil extérieur sur le fonctionnement du public peut aussi être justifié. Dans quels cas, et par qui ? C'est toute la question. 

Un consultant qui par le passé a eu à faire un rapport sur l'impact d'une réforme pour une administration témoigne de la complexité administrative à laquelle il a été confronté sans y être préparé. Son apport résume t-il était de pouvoir s'extraire des querelles politiques internes à l'administration dans laquelle il intervenait. "C'était un plus indéniable d'être extérieur à cette situation", témoigne-t-il, mais au final, le rapport qu'il a rendu reprenait pour moitié un rapport interne déjà existant "et très bien fait" reconnait-il,  mais que l'administration en question avait complètement oublié... 

Le sujet dépasse donc largement le clivage privé/ public. Les torts peuvent être partagés. 

Qu'il y ait plus de transparence à l'occasion de cette crise sanitaire, et des contrats passés par le Ministère de la santé, c'est une bonne chose. 

Reste à savoir si les graines et les idées que ces cabinets ont semées depuis 20 ans dans les politiques publiques au nom de leur révision, modernisation ou transformation seront elles aussi passées au crible lors de cette évaluation. 

Marie Viennot