Septennat, proportionnelle… : qu’implique une réforme des institutions ?

Dans un contexte de fatigue démocratique, Emmanuel Macron entend changer la manière de gouverner. Et pour ce faire, il a avancé l’hypothèse d’une réforme des institutions. Un souhait qu’il avait déjà formulé en 2017. Retour au septennat, dose de proportionnelle… concrètement, en quoi peut consister cette réforme des institutions ? Que peut-elle changer dans l’exercice du pouvoir ? Dans quelle mesure est-elle, ou non, applicable ?

Guillaume Erner reçoit Benjamin Morel maître de conférences en Droit public à l’Université Paris 2 Panthéon Assas, où il enseigne notamment le droit constitutionnel.

Quand Emmanuel Macron parle de réforme des institutions, à quoi fait-il référence ?

Benjamin Morel : "C’est compliqué à dire parce que sous ce quinquennat, il y a quand même eu une première tentative de réforme des institutions, qui du point de vue des avancées démocratiques ou des nouvelles méthodes de gouvernance, n’allait pas très loin. On avait principalement une réforme de la procédure parlementaire qui tendait plutôt à réduire les droits du parlement et quelques éléments qui étaient des éléments plus symboliques. On avait également une dose de proportionnelle, mais on avait fait des études qui montraient que ça ne changeait pas grand chose à l’état même de l’Assemblée nationale. Ensuite il y a eu de nouvelles velléités, notamment à travers le grand débat, la Convention citoyenne, qui n’ont pas non plus été particulièrement probantes. Donc on a en effet de nouvelles propositions qui sont sur la table, à voir ce qu’elles pourront donner."

Est-ce qu’il s’agit de faire une seule loi qu’Emmanuel Macron tenterait de faire valider ensuite par les organes légitimes ?

Benjamin Morel : "Si jamais on devait modifier en profondeur le système institutionnel, il faut savoir qu’il faut passer par une loi constitutionnelle. Cette loi constitutionnelle doit être votée selon la procédure de l’article 89, on en a beaucoup parlé pendant cette campagne, c’est-à-dire qu’il faut avoir le vote conforme du Sénat, et le Sénat a un droit de veto. On sait notamment qu'en matière de référendum initiative citoyenne, en matière d’évolutions vers des conventions citoyennes tirées au sort, le Sénat est extrêmement rétif. Donc on peut douter qu’on puisse aller très loin sur ce chemin-là. En revanche, il y a un élément qui n’est pas du domaine de la Constitution, mais du domaine d’une loi ordinaire. Cela n’implique pas de veto sénatorial et une possibilité de dernier mot à l’Assemblée nationale, c’est le mode de scrutin, et là en effet par exemple sur la question de la proportionnelle, on pourrait aller très loin."

Est-ce que le retour au septennat engagerait l’accord du Sénat (qui n’est pas de la majorité LREM) ?  Est-ce qu’Emmanuel Macron pourrait passer outre s’il voulait revenir au septennat ?

Benjamin Morel : "C’est peut-être une mesure qui pourrait trouver le soutien du Sénat. Mais on peut également douter de son efficacité. C’est-à-dire que le quinquennat a comme principal vice d’entraîner un télescopage des calendriers parlementaires. Vous avez une élection présidentielle et juste derrière vous avez des élections législatives, ce qui crée un effet de souffle. Ce qui fait que les élections législatives sont en sorte un troisième tour de la présidentielle et donc vous n’avez pas vraiment de contre-pouvoir parlementaire, ni même de personnalité de cette majorité parlementaire par rapport au président de la République. Il faut comprendre que le président de la République, en France, a juridiquement assez peu de pouvoir. Il a du pouvoir, il est ce personnage assez omnipotent qu’on connaît, que parce qu’il tient la majorité parlementaire. Sinon on est dans une situation où le Président n’a guère plus de pouvoir que ses homologues italien ou allemand, si ce n’est quelques pouvoirs d’exceptions. Donc si jamais vous décorrélez les législatives et les présidentielles, vous modifiez profondément le régime. Ici, ce n’est pas tant la question du septennat ou du quinquennat, mais c’est le problème du télescopage. On pourrait imaginer mettre les élections législatives avant les présidentielles et vous changez tout. En réalité, si on est passé du septennat au quinquennat c’est parce qu’on avait le président de la République, avec le Président italien, qui était élu pour le plus long mandat de tous les présidents occidentaux. Juste après nous il y avait le Mexique, c’était six ans, sinon la moyenne c’est plutôt quatre, cinq ans maximum. Donc faire voter les Français tous les sept ans, je ne suis pas sûr que ce soit populaire de les faire “voter moins souvent” et je ne suis pas non plus sûr que ce soit une avancée démocratique."

Serait-il envisageable que le Sénat vote la réforme du retour au septennat ?

Benjamin Morel : "Il faudrait voir évidemment les modalités, mais il n’y a pas d’opposition de principes de la majorité sénatoriale selon moi. C’est l’une des mesures qui peut éventuellement recevoir l’aval d’une majorité des sénateurs."

Emmanuel Macron ne pourrait-il pas appliquer à lui-même cette réforme si d’aventure elle était faite ?

Benjamin Morel : "Dans la Constitution, sauf quelques limites procédurales et la remise en cause de la forme républicaine du gouvernement, vous pouvez tout inscrire. C’est-à-dire qu'en 2008 on a introduit la fin du cumul des mandats dans le temps pour le président de la République,  il ne peut pas se représenter plus de deux fois de suite. Donc on pourrait très bien imaginer de faire disparaître cette disposition où l'on pourrait envisager que ce qui valait pour les quinquennats ne vaudrait pas pour les septennats. Tout peut-être modifié donc. Un de vos confrères un jour me demandait si l’on pouvait interdire la pizza à l’ananas dans la Constitution : oui c'est possible."

Cela voudrait dire qu'en 2032, Emmanuel Macron pourrait se représenter ?

Benjamin Morel : "En l’état actuel de la Constitution, oui. Ce sont deux mandats successifs, c’est-à-dire que l’on pourrait imaginer un mandat de latence auquel il ne concourrait pas, le mandat de 2027, mais à partir de 2032, en effet le chemin est à nouveau ouvert pour lui."

Au sujet de la proportionnelle, faudrait-il voir la loi qui serait proposée ?

Benjamin Morel : "Oui. Encore une fois, on est dans le domaine de la loi ordinaire, donc il n’y a pas de veto sénatorial. Vous pouvez aller assez loin, sans aucun problème et voter une loi. Ça peut être relativement rapide. Donc là-dessus procéduralement, il n’y pas de problème. Le problème ensuite c’est la question des modalités de la proportionnelle. Il faut voir qu’il y a deux pays en Europe qui sont au scrutin majoritaire, nous et les Britanniques (avec des modalités différentes), et tous les autres pays sont à la proportionnelle. Il y a autant de proportionnelles que de pays, donc fondamentalement il faut arriver à adapter ce que l’on veut en termes de proportionnelle. La dose de proportionnelle me laisse dubitatif parce que, pour faire simple, plus votre circonscription au scrutin majoritaire est grande, plus vos circonscriptions tendent à produire des résultats homogènes. Prenez la France aux élections présidentielles, divisez-la par deux, Emmanuel Macron est en tête au nord et au sud, divisez-la par régions, il est également en tête partout, divisez la par départements, vous avez quelques départements qui votent Le Pen, divisez la par circonscriptions, vous avez des circonscriptions ou des communes qui votent Lassalle, qui votent Mélenchon, qui votent Poutou, enfin Poutou je n'en ai pas vu, mais ça existe. Donc plus l’entité circonscription est petite, plus les résultats sont hétérogènes et donc plus c’est représentatif. Le problème de la dose de proportionnelle c’est que vous réduisez le nombre de circonscriptions, puisqu’il faut faire de la place aux députés qui sont élus à la proportionnelle. On avait fait des études qui partaient sur la dose de proportionnelle proposée par Emmanuel Macron et qui montrait que ce que l’opposition gagnait à la proportionnelle, elle le perdait à travers les grandes circonscriptions au scrutin majoritaire. Donc plus vous augmentez votre dose de proportionnelle, plus ça renforce l’effet majoritaire au scrutin majoritaire. La présente majorité, c’est pas lui faire offense c’est la même chose que pour les précédentes, a été élue au premier tour avec 17% des inscrits et 30% des votants,  et ça donnait 60% des députés. Le scrutin majoritaire aujourd’hui est déjà extrêmement distordant, il est fait pour créer des majorités. Donc introduire une dose de proportionnelle qui renforce cet effet distordant, c’est perdre d’un côté ce que l’on gagne de l’autre."

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