Politique migratoire européenne : "Le roi est nu"

Depuis l’annonce par la Turquie de la réouverture de ses frontières avec la Grèce, l’afflux de milliers de migrants sur les bords de l’Evros tourne à l’affrontement avec les garde-frontières. Le spectre d’une crise migratoire comparable à celle de 2015 inquiète l’Union européenne. Une Europe désunie et impuissante, faute d’avoir construit une politique migratoire commune. 

Recep Tayyip Erdoğan est attendu ce lundi à Bruxelles où il doit aborder la question migratoire avec les dirigeants de l'Union européenne et de l'Otan. Alors que, toujours ce lundi, la Commission européenne a demandé à la Turquie d'éloigner les migrants présents à la frontière gréco-turque, en préalable à toute aide supplémentaire au gouvernement d'Ankara dans la crise syrienne. Dimanche, Recep Tayyip Erdoğan a appelé la Grèce à "ouvrir ses portes" aux migrants pour qu'ils se répandent ensuite dans le reste de l'Union : "Hé, la Grèce! Je te lance un appel... Ouvre tes portes également et libère-toi de ce fardeau. Laisse-les aller dans d'autres pays européens." Des pays "volontaires" du bloc des 27 envisagent de prendre en charge 1 500 enfants migrants bloqués sur les îles grecques.

Entretien avec Yves Pascouau, docteur en droit public, directeur des programmes Europe à l'association Res Publica, spécialiste des politiques européennes et nationales d'asile, d'immigration et d'intégration.

Le drame humanitaire qui se joue à la frontière franco-turque est-il selon vous une conséquence directe de l’incapacité des Européens à adopter une politique migratoire commune ? 

Depuis mars 2016 et le pacte migratoire avec la Turquie qui a considérablement diminué le nombre d’arrivées, les Etats membres de l'Union européenne auraient pu prévoir les mécanismes qui permettraient de préparer la suite. Or rien n'a été fait, à cause des divisions internes et de la tétanisation face à l’extrême-droite. L’Union européenne a cantonné son action au renforcement des contrôles aux frontières et à l’éloignement des personnes en situation irrégulière. 

La perspective de quotas visant à relocaliser équitablement les demandeurs d’asile arrivés en Grèce ou en Italie a creusé les divisions entre les Etats d'Europe centrale et orientale et les Etats d'Europe de l'Ouest. C’est une opposition bloc contre bloc qu’on n’avait pas vu arriver, et qui s’est approfondie au cours des cinq dernières années. 

Plus récemment, la France et l’Allemagne ont défendu un mécanisme de répartition automatique des migrants recueillis en mer Méditerranée, sur la base du volontariat. Une petite dizaine de pays ont accepté de participer. Est-ce insuffisant ?

Disons que c'est le résultat des oppositions précédentes. A partir du moment où l'on ne parvient pas à établir un mécanisme de répartition obligatoire et accepté par l'ensemble des acteurs, on en est réduit à essayer de trouver des solutions non-contraignantes entre Etats volontaires. A la fin, on se retrouve avec un groupe réduit d’Etats membres qui acceptent de se partager 50, 60 ou 100 migrants recueillis sur un bateau qui fait des ronds dans l'eau autour de Malte ou Lampedusa…

Dès le début, à l’été 2015, la priorité a été la fermeture des routes migratoires. On a d'abord fermé la route des Balkans occidentaux entre la Grèce et le reste de l'Union européenne. Ensuite, grâce au pacte migratoire avec la Turquie, on a fermé la route de la Méditerranée orientale. On a enfin cherché à fermer la route de la Méditerranée centrale en scellant un accord très contestable avec la Libye. 

Tous ces dispositifs ont permis à court terme de faire chuter le nombre d'arrivées sur le territoire européen. Mais leurs effets ont été temporaires. La réalité est que la pression migratoire ne s'arrête pas. Ce n’est pas parce qu’on parvient à fermer une route pendant un délai déterminé que les gens cessent de circuler. Aujourd'hui, le conflit en Syrie continue de jeter sur les routes de l'exil des centaines de milliers de personnes. 

L’attention politique et médiatique s’est focalisée ces dernières années sur les sauvetages en Méditerranée centrale, au large des côtes italiennes ou maltaises, reléguant au second plan la route de la Méditerranée orientale, alors que les arrivées ont repris depuis l'été dernier en Grèce. Pourquoi ? 

Il y a une réalité géographique assez simple à prendre en considération. Contrairement à l’Italie, la Grèce n'est pas physiquement dans l'espace Schengen. Pour rejoindre l'Allemagne ou la France, il faut traverser les Balkans occidentaux, composés d'États souverains qui contrôlent leurs frontières. Au contraire, quelqu'un qui parvient à entrer en Italie se trouve immédiatement dans l'espace Schengen et donc peut théoriquement se déplacer sans contrôle aux frontières intérieures. 

Cette réalité géographique, politique et juridique a permis à l’Italie de se faire entendre des autres Etats membres, les personnes entrant sur son territoire pouvant mécaniquement participer à ce qu'on appelle les mouvements secondaires vers le reste de l’UE. 

La Grèce, elle, est coincée au nord par les Balkans occidentaux et au nord-ouest par la Bulgarie, qui ne fait pas non plus partie de l'espace Schengen. 

En même temps, de nombreux pays dont la France ont rétabli les contrôles aux frontières intérieures, en contradiction avec les accords de Schengen.

Mais rétablir des contrôles ne veut pas dire fermer la frontière. La situation aux frontières française, autrichienne, allemande, danoise, suédoise ou norvégienne est très différente de celle qui prévaut dans les Etats tiers des Balkans occidentaux. Par exemple, lorsque la Macédoine du Nord a rétabli les contrôles à sa frontière avec la Grèce, cela a immédiatement provoqué la constitution d’un camp à Idomeni, dans lequel des dizaines de milliers de personnes sont restées bloquées au cours de l'hiver 2015. 

Que pensez-vous des annonces faites la semaine dernière par les dirigeants de l’Union européenne visant à renforcer la solidarité avec la Grèce et l’étanchéité de la frontière avec la Turquie ? 

Finalement, l'Europe ne fait que ce qu'elle peut faire, et c'est assez révélateur. Ce qui a été proposé n'est pas autre chose que la seule marge de manœuvre dont bénéficie l'Union européenne : envoyer les équipes de l'agence Frontex en soutien aux garde-frontières nationaux, mobiliser des fonds pour aider la Grèce à gérer la situation, envoyer des tentes et des couvertures pour répondre à l’urgence humanitaire, puis mettre en place un système de gestion de crise. Voilà, c’est à peu près tout ce que l'Union européenne peut faire. 

Le reste relève soit de la compétence des Etats membres, soit de celle de pays tiers. 

La réalité est que l**'Union européenne n’est pas un acteur de politique étrangère**, elle n'est pas en capacité d'agir sur les causes du phénomène et est du coup contrainte d’agir sur ses conséquences. Elle n'a pas d’influence sur la guerre en Syrie, puisqu'il n'y a pas d'acteurs européens autour de la table des négociations sur la situation syrienne. L'Union européenne ne fait donc que gérer et dans ce cas précis, très mal, voire même en violation du droit, les conséquences du conflit syrien en terme de flux migratoire.

Vous semblez dire que l’Union européenne a les mains liées. Pourtant, ses institutions détiennent des compétences en matière migratoire.

Il ne faut jamais oublier que les institutions européennes ne peuvent agir que si les Etats l’acceptent. Or, sur le mécanisme de répartition des demandeurs d'asile, les divisions entre Etats membres sont majeures. Chacun a son propre agenda, ses propres priorités. Ce qui fait qu'aujourd'hui l’Union européenne ne peut pas agir, faute de volonté des Etats. Le roi est nu. 

Les tenants de la fermeté aux frontières extérieures insistent sur le fait que la pression migratoire fait monter l’extrême droite. Qu’en pensez-vous ? 

Il y a trois éléments qui me semblent être absolument déterminants. D'une part, il n'est pas question d'ouvrir les portes : la grande majorité des citoyens européens ne souhaite pas que l'Union européenne soit ouverte à tous les vents. Il est donc tout à fait légitime que les frontières extérieures de l'Europe soient contrôlées. 

Mais il faut le faire dans le plein respect des droits de l'Homme.

Enfin contrôler les frontières et endiguer les flux, ce qu’on a fait depuis 2015, ne suffit pas. Cela ne peut tenir lieu de politique à moyen et long terme. L'Union européenne doit organiser les flux migratoires, c'est à dire permettre à des personnes d'entrer et de séjourner sur le territoire européen. Cela suppose d’abord de revoir le règlement Dublin [qui a pour conséquence de confier aux premiers pays d’accueil la charge du traitement des demandes d'asile, ndlr].

Le nouveau Pacte sur la migration et l'asile que doit présenter la Commission européenne dans les prochaines semaines n’est-il pas l’occasion d’avancer sur ce dossier ?

Mon avis est qu’il n’est pas nécessaire de réinventer la roue. Cela fait vingt ans que l'Union européenne intervient dans le domaine de l’asile et l'immigration. Beaucoup de règles ont été adoptées, qui, si on les applique correctement, amélioreront de manière significative la situation des migrants, des demandeurs d'asile, des réfugiés, mais aussi des sociétés d'accueil et des Etats. 

Il existe un droit de l'Union européenne qui est protecteur des sociétés et des personnes, mais il est mal appliqué. 

De quoi parlez-vous concrètement ? 

Premier exemple, la directive européenne sur l'accueil des demandeurs d'asile oblige les Etats à fournir un hébergement à tous les demandeurs d'asile. L'Etat français notamment ne remplit pas cette obligation. S’il le faisait, on n’aurait pas des demandeurs d'asile dans les rues, ils seraient orientés dans leurs procédures et dans leur parcours futur.

Autre exemple caractéristique, l'éloignement des personnes en situation irrégulière. La « directive retour » prévoit des garanties procédurales pour les personnes qui font l'objet d'une mesure d'éloignement. Son application permettrait de garantir une sécurité juridique à ces personnes, mais aussi aux sociétés d'accueil et aux autorités administratives qui les mettent en œuvre. 

Dernier exemple, la directive sur le droit au regroupement familial. Un certain nombre d'Etats membres rendent l'exercice de ce droit excessivement compliqué. Ce que je veux dire, c'est qu'il existe un corpus juridique très important, très protecteur et qui n'est pas ou mal appliqué par les Etats membres de l'Union européenne. 

Si on applique ces règles, pas besoin de réinventer la roue et de présenter je ne sais quel pacte et des orientations qui ne verront jamais le jour. Attachons-nous aujourd'hui à modifier ce qui dysfonctionne significativement dans l'espace européen, à savoir le règlement de Dublin, dans un sens plus solidaire, qui prenne en considération la capacité d'accueil des États, mais aussi la volonté des demandeurs d'asile. Si on fait cela, on évitera nombre de souffrances inutiles et nombre de situations qui mènent à des conditions d'inhumanité inacceptables en Europe.

A ses confins orientaux, l’Europe perd son âme ?

Sur la frontière terrestre entre la Grèce et la Turquie, autour des îles, ce qui semblait inimaginable il y a quelques années de la part d'autorités européennes est en train de se produire. En cela, la situation est absolument dramatique. Un faisceau d’indices laisse à penser que les garde-frontières côté européen tirent à balles réelles. Des images ont montré des garde-côtes grecs qui tentaient de faire chavirer un canoë pneumatique transportant des migrants. Et lorsque la Grèce décide de ne pas examiner les demandes d'asile qui lui sont présentées, elle viole la Convention de Genève. 

Des autorités européennes violent les droits fondamentaux élémentaires des personnes, les principes qui structurent nos sociétés démocratiques, et elles le font de manière tout à fait ouverte. C’est un phénomène nouveau et très inquiétant.