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Quel est le véritable pouvoir du Président des Etats-Unis ?

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Le Président Barack Obama rencontre le président élu Donald Trump dans le Bureau ovale, à la Maison blanche.
Le Président Barack Obama rencontre le président élu Donald Trump dans le Bureau ovale, à la Maison blanche.
© Sipa - Pablo Martinez Monsivais/AP/SIPA

Au cours de l'élection présidentielle américaine, Donald Trump a multiplié les déclarations provocantes sur ses intentions à venir, une fois élu. Mais le président des Etats-Unis a-t-il vraiment tous les pouvoirs ?

A peine élu, Donald Trump bénéficie de la meilleure configuration possible : contrairement aux espoirs des démocrates, le "Grand old party" a conservé sa mainmise sur les institutions de Washington, à savoir le Sénat et la Chambre des représentants, qui constituent le Congrès. Or ce sont principalement ces institutions qui déterminent si le président américain pourra ou non appliquer son programme.

Un pouvoir construit "autour des silences de la Constitution"

Comme l'expliquait récemment François Vergniolle de Chantal, professeur à l'université Paris-Diderot et spécialiste de la vie politique et des institutions américaines, dans l'émission l'Atelier du Pouvoir, "les pouvoirs du président, à lire la Constitution, sont incroyablement modestes. Si vous regardez cette brève Constitution américaine elle n'a qu'un grand article qui est l'article 1. L’article 1 traite du Congrès et donne une liste extrêmement précise des compétences du Congrès : il a 17 pouvoirs, il y a également une clause un peu élastique qui permet de construire des pouvoirs nouveaux. Si vous comparez cet article 1 à l’article 2, qui traite de la présidence, eh bien cet article n’est pas du tout à l’avantage de la présidence. Au terme de l'article 2, le président a simplement un pouvoir exécutif. Il n'y a aucune définition, aucun contenu à ce pouvoir exécutif."

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Ecoutez l'émission : A quoi sert le président des Etats-Unis ?

"Il faut bien voir que la constitution ne décrit qu’un noyau de pouvoirs pour le président, précise cependant François Vergniolle de Chantal. Autour de ce noyau, il y a eu au cours des décennies un phénomène d'accrétion politique, c’est-à-dire que de nouveaux pouvoirs se sont agrégés. Les présidents ont construit leur pouvoir essentiellement à partir des silences de la Constitution. La présidence moderne telle qu’on la connaît est née avec Franklin Roosevelt."

Pour autant, si l'on se fie à la Constitution, en matière de politique intérieure le président américain n'a, comme pouvoir direct, que la possibilité de nommer des membres de l'administration et d'opposer un veto aux lois votées par le Congrès. C'est d'ailleurs le principal problème qu'a rencontré Barack Obama au cours de sa présidence : le Congrès ayant été à majorité républicaine pendant la moitié de son premier mandat et la totalité du second, il a pu bloquer chaque initiative de la Maison blanche.

Dans l'immédiat Donald Trump bénéficie cependant du soutien des institutions de Washington, au moins jusqu'aux élections de mi-mandat. Il devra néanmoins composer avec les élus républicains, très loin de tous lui avoir apporté leur soutien au cours de la campagne présidentielle. "Le président est avant tout un diplomate vis-à-vis de son propre Congrès, rappelait d'ailleurs François Vergniolle de Chantal dans les Enjeux Internationaux ce mardi. Les membres du congrès sont très indépendants. Ils ne doivent absolument pas leur élection à Donald Trump. Il a fait sa campagne contre l'élite du PR : il y a une relation à reconstruire."

Réécoutez : "Le président et le congrès"

Bien conscient de ces enjeux, Donald Trump a d'ailleurs nommé Reince Priebus, président du Parti républicain, comme secrétaire général de la Maison Blanche. Un choix considéré comme "raisonnable" : Reince Priebus est en effet très lié à Paul Ryan, le président républicain de la Chambre des représentants.

La Cour suprême : un contre-pouvoir constitutionnel

Outre le Congrès, la Cour suprême des Etats-Unis est l'autre institution de Washington susceptible d'agir comme un contre-pouvoir face à la Maison Blanche, notamment sur les questions de constitutionnalité des lois. Elle intervient pour définir le privilège de l'exécutif et se prononce sur les questions de rapports de force institutionnels. Les neuf membres de cette Cour y sont nommés à vie par le président des Etats-Unis et confirmés par le Sénat.

"La Cour suprême a le pouvoir de trancher les affaires qui impliquent les dispositions de la Constitution des Etats-Unis, expliquait Stephen Breyer, juge à la Cour suprême des Etats-Unis, dans l'émission Le Bien Commun en 2002. On peut annuler une loi du Congrès considérée comme contraire aux dispositions de la Constitution. Le Conseil constitutionnel, en France, fait dans un certain sens la même chose, mais à la différence de ce Conseil, nous pouvons trancher ces affaires après que la loi a été votée."

Réécoutez l'émission du Bien Commun :

La cour suprême des Etats-Unis : du pouvoir au contre-pouvoir

58 min

"La Cour suprême a tranché sur l’affaire de 'Brown v. Board of education', racontait en guise d'exemple Stephen Breyer. C’est l’affaire où la Cour suprême a décidé que la ségrégation raciale était contraire à la constitution des Etats-Unis et l'a interdite. Cette décision a changé la vie aux Etats Unis."

Pas étonnant, donc, que le Sénat, à majorité républicaine, ait bloqué la nomination d'un des nouveaux juges pendant la fin du mandat de Barack Obama, après le décès d'Antonin Scalia. C'est maintenant à Donald Trump que revient le droit de nommer un successeur, et le nouveau président des Etats-Unis entend bien voir une Cour suprême conservatrice plutôt que libérale : "Les juges que je vais nommer seront pro-vie […], conservateurs, et […] interpréteront la Constitution de la manière dont les fondateurs voulaient qu’elle soit interprétée", avait-il déclaré lors du troisième débat de l'élection présidentielle.

Une politique étrangère partagée entre le président et le Congrès

C'est en matière de politique étrangère que le président des Etats-Unis a le plus d'influence. "La Cour suprême a favorisé le renforcement des pouvoirs présidentiels en politique étrangère, rappelle François Vergniolle de Chantal. Des arrêts, des décisions de 1936, de 1952, ont permis au président d’être le principal organe de décision en politique étrangère. Et la Cour suprême s’abstient dorénavant d’intervenir sur ces questions."

Ainsi, c'est grâce aux décisions de la Cour suprême que le président peut signer des accords exécutifs (les sole executive agreement) avec une puissance étrangère. Contrairement aux traités, ils ne requièrent pas l'approbation du Sénat, mais n'en revêtent pas moins un caractère contraignant pour les Etats fédérés.

Pour autant, le président, "diplomate suprême" et donc représentant des Etats-Unis à l’étranger, ne peut guère agir sans le Congrès, dont les pouvoirs généraux (proposer et voter les lois, dépenser le budget) continuent de s'appliquer sur la politique extérieure, sur le plan diplomatique (notamment le commerce extérieur) comme militaire (lever et entretenir les armées). Et si la décision de déclencher une guerre appartient au Congrès, c'est le président des Etats-Unis qui est à la tête de l'armée et a donc la charge de la conduite des opérations militaires. C'est également lui qui a le pouvoir d’envoyer les troupes au combat et d'utiliser l'arme nucléaire.

"Si nous avons des armes nucléaires, pourquoi ne pas les utiliser ?", s'était d'ailleurs interrogé Donald Trump au cours de la campagne électorale américaine, provoquant de vives inquiétudes. Car le président des Etats-Unis peut ordonner l'utilisation de l'arme nucléaire sans qu'il y ait de contrôle autre que celui du Secrétaire de la défense : celui-ci doit alors confirmer l'identité du Président des Etats-Unis, mais ne peut pas faire veto à l'ordre donné. En 1973, le major de l'US Air force Harold L. Hering s'était d'ailleurs interrogé sur le bien-fondé de ce processus : "Comment puis-je être sûr que l'ordre que je reçois de tirer mes missiles viennent d'un président sain d'esprit ?" La question lui avait valu d'être démis de ses fonctions.

Donald Trump, quant à lui, avait tempéré ses propres propos, rappelant que si se priver de cette option ferait de lui "un très mauvais négociateur", il serait "le dernier à utiliser une arme nucléaire, ce serait en quelque sorte la fin du monde".