Réforme par ordonnances du code du travail : les étapes à venir

Le Premier ministre Edouard Philippe et la ministre du Travail Muriel Pénicaud ont présenté ce mardi 6 juin leur "feuille de route" pour réformer le code du travail et les principaux points que le gouvernement compte modifier. Comme annoncé par Emmanuel Macron dès sa campagne, cette réforme se fera par ordonnances. Le Premier ministre a commencé à recevoir les partenaires sociaux et il a précisé ce mardi le programme de travail, afin de publier les ordonnances avant le 21 septembre. Recourir aux ordonnances, qu'est-ce que cela implique et quelles sont les étapes à venir ?

1) Légiférer par ordonnance, à quoi ça sert ?

Le gouvernement a précisé les trois grands thèmes sur lesquels il souhaite modifier le code du travail : la "nouvelle articulation de l’accord d’entreprise et de l’accord de branche", la "simplification et le renforcement du dialogue économique et social et de ses acteurs", "la sécurisation des relations de travail". Le faire via des ordonnances permet au gouvernement de légiférer plus rapidement. La procédure habituelle consiste à soumettre un projet de loi à l’Assemblée nationale et au Sénat, qui discutent et amendent le texte. Pour aller plus vite, le gouvernement peut avoir recours à la procédure accélérée - c’est-à-dire une seule lecture par Chambre. Mais aussi à l’article 38 de la Constitution. Ce dernier donne au gouvernement la possibilité de faire passer ses réformes par ordonnance, c’est-à-dire de se passer du vote du Parlement pour légiférer dans les domaines qui relèvent de la loi. En pratique, avec une ordonnance, le Parlement délègue son pouvoir de légiférer au gouvernement.

2) Est-ce donner tout pouvoir au gouvernement ?

Non. Avec les ordonnances, le Parlement est pour un temps dépossédé de son pouvoir législatif. Mais cela ne donne pas pour autant tout pouvoir au gouvernement : il existe un certain nombre d’étapes à respecter.

- Une loi d’habilitation. Pour légiférer par ordonnance, le gouvernement a besoin de l’autorisation des Assemblées. Les parlementaires votent pour cela une "loi d’habilitation". C’est avec ce texte qu’ils délèguent leur pouvoir dans un domaine précis et pour une durée limitée. C'est donc différent du recours au 49.3 qui permet de faire adopter un texte que les députés refusent par la procédure normale. Cette fois, le projet de loi d'habilitation devrait être examiné en Conseil des ministres le 28 juin.
- Passage par le Conseil d’Etat. La loi d'habilitation comme les projets d’ordonnances passent par un avis public du conseil d’État.
- La ratification. L’ordonnance doit être expressément ratifiée par le Parlement.
- Le Président a seulement le droit de signer ou non l’entrée en vigueur. Surtout de les bloquer. Une situation qui peut se présenter en cas de cohabitation.

3) Y a-t-il des étapes spécifiques pour des textes portant le droit du travail ?

En matière sociale, une concertation préalable avec les partenaires sociaux est obligatoire**.** Elle est prévue par l’article L1 du code du travail. Après l'épisode agité du CPE (créé en 2006 puis supprimé quelques mois après), l'article a été ajouté par la loi Larcher de janvier 2007. Il prévoit une concertation pour « tout projet de réforme » qui concerne « les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle ». Quand il examine les ordonnances le Conseil d’Etat vérifie notamment que cet article a bien été respecté. Seulement le texte ne dit rien sur la nature de cette concertation, ni sur sa durée, ni sur les formes qu'elle peut prendre. Edouard Philippe s'est engagé à poursuivre la consultation des partenaires sociaux jusqu'à la fin de l'été. Et il a annoncé deux phases de réunions : la première entre le 9 juin et le 21 juillet, puis d'autres d'août à septembre.

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4) Quels sont les précédents ?

Un certain nombre de réformes importantes ont été conduites avec cette procédure. En 1967, c'est par ordonnance que le Général de Gaulle crée l’ANPE. De la même manière, en 1982, François Mitterrand instaure la cinquième semaine de congés payés et la semaine de 39 heures. Ces dernières années, le recours aux ordonnances est devenu fréquent. Comme le souligne un rapport du Sénat sur le sujet, la tendance est à une forte hausse depuis l'année 2000 : entre 2004 et 2013, 357 ordonnances ont été publiées. Les premiers sujets de prédilection pour recourir aux ordonnances étaient l'actualisation du droit applicable outre-mer, la transposition de textes européens et la codification. Depuis 2003, les thèmes s'élargissent.

5) Le contenu des ordonnances peut-il évoluer ?

Le périmètre de la réforme dépendra en partie du résultat des législatives. En votant une "loi d’habilitation", les parlementaires délèguent leur pouvoir dans un domaine précis et pour une durée limitée. Le périmètre de ce domaine sera donc fonction de la majorité que le gouvernement obtient à l'Assemblée nationale.
Si la majorité est unie, l’habilitation pourra être obtenue facilement et sur un périmètre large. Si ce n’est pas le cas, le gouvernement sera contraint de débattre sur chacun des sujets qu'il veut réformer. Et il pourrait être contraint de resserrer son périmètre d’action.
Ensuite, le contenu des ordonnances sera discuté lors des concertations avec les partenaires sociaux. Les champs de discussion présentés dans le document de travail couvrent plusieurs promesses de campagne, comme le plafonnement de indemnités prud'homales, la fusion des instances représentatives des salariés (CE, CHSCT, délégués du personnel et délégués syndicaux) ou l'articulation entre la négociation d'entreprise et de branche.