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Résolution des conflits : "Passer de la guerre à la paix, c'est opérer une forme de révolution"

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Journée du désarmement de ETA, à Bayonne, le 8 avril 2017. Près de 20 000 personnes étaient venues saluer le geste des "artisans de la paix", mouvement issu de la société civile
Journée du désarmement de ETA, à Bayonne, le 8 avril 2017. Près de 20 000 personnes étaient venues saluer le geste des "artisans de la paix", mouvement issu de la société civile
© AFP - Iroz Gaizka

Entretien. Six ans après l'annonce par ETA de l'arrêt de la lutte armée, entretien avec Jean-Pierre Massias, professeur de droit, spécialiste des processus de paix et des transitions démocratiques sur le processus de paix au Pays basque et les exemples étrangers.

Le samedi 9 décembre 2017 marquera une nouvelle étape dans le processus de paix porté par des acteurs de la société civile du pays basque français. Ils réclament le rapprochement des prisonniers basques de leurs familles, et plus largement l'implication des gouvernements français et espagnol pour obtenir la résolution "définitive" du conflit basque. Jean-Pierre Massias est professeur de droit, spécialiste des processus de paix et des transitions démocratiques. Il évoque la problématique actuelle autour de ETA et élargit d'un point de vue historique à des exemples comme l'Afrique du sud ou la Nouvelle-Calédonie.

En octobre 2011, l'organisation indépendantiste basque ETA annonce qu'elle renonce à la lutte armée. Où en est-on du processus de paix six années plus tard ?   

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Le processus a connu bien des difficultés et bien des hésitations. Il y a d'abord eu une longue période durant laquelle les partisans de la paix ont tenté de faire appliquer la feuille de route élaborée avec la participation de plusieurs acteurs internationaux, notamment Kofi Annan, quelques jours avant la déclaration de ETA. Et cela n'a pas marché. Le gouvernement espagnol n'a pas voulu entrer dans la négociation ni mettre en place un processus de traitement de la question des armes et de celle des prisonniers qui étaient les premiers points de cet agenda. Et malgré les conférences, les mobilisations, le processus s'est interrompu avant d'être relancé à l'hiver 2016 avec l'initiative d'une nouvelle organisation, "les Artisans de la Paix" (côté français NDLR), qui a commencé par organiser la destruction d'une partie du stock d'armes de ETA. La police est intervenue. Cinq personnes ont été arrêtées avant d'être rapidement relâchées. "Les Artisans de la Paix" ont poursuivi leur activité en organisant en avril 2017, à Bayonne, une Journée du désarmement ainsi que la restitution de l'intégralité du stock d'armes de ETA aux autorités françaises. Dès lors, le gouvernement français et le gouvernement espagnol se trouvent placés devant leurs responsabilités, de continuer à accepter ce processus de paix qui leur est, en quelque sorte, imposé par la société civile.   

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Mais l'approche est différente à Paris et à Madrid ? 

Côté espagnol, rien n'a changé. Madrid considère ETA comme un mouvement terroriste, vaincu par la démocratie et qu'il faut dissoudre en imposant aux militants de demander pardon à leurs victimes. C'est donc une approche strictement pénale. Le gouvernement français est dans une posture un peu différente, même s'il a longtemps soutenu la position espagnole. Lui ne s'oppose pas au processus tel qu'il est organisé. Bernard Cazeneuve, en tant que ministre de l'Intérieur, avait considéré la restitution des armes plutôt comme une bonne nouvelle. Et l'on observe donc deux dynamiques différentes : celle du gouvernement espagnol, campé sur son rigorisme, de ne jamais négocier, ne jamais voir la dimension politique des problèmes, et celle du gouvernement français, qui commence à amorcer une évolution avec un regard plus politique.  

Mais cela peut-il suffire ? 

En tout cas, c'est déjà une révolution. Mais cela ne peut pas suffire car le cœur du problème reste en Espagne et que l'Espagne a montré, dans une actualité récente, qu'elle n'était pas un gouvernement de négociations, que les revendications soient exprimées de façon violente ou non violente. Aujourd'hui, le processus tel qu'il existe place le gouvernement espagnol devant ses responsabilités mais certainement aussi devant ses contradictions, entre une société civile basque qui soutient un processus de sortie d'un conflit, et un gouvernement qui ne veut pas entendre parler d'une quelconque négociation.   

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Que faudrait-il pour parvenir à la pacification "définitive" du conflit basque ? 

Pour parvenir à une situation pérenne, je crois qu'il faudrait s'inspirer des exemples étrangers. On ne connaît pas de processus équivalent qui ne se soit pas terminé par une négociation. C'est la logique. Même si l'on condamne le terrorisme, la violence, et que l'on refuse de négocier quand la violence est en cours, on ne peut pas nier que la question basque est d'abord une question politique, qu'elle renvoie à des problématiques extrêmement importantes pour la société espagnole, que ce soit sa mémoire historique, son ancrage territorial et la crise catalane a montré de ce point de vue-là, l'étendue des difficultés.  

Pourquoi faire référence à la crise catalane ? 

Sur la crise catalane, au fond, les problèmes se déclinent de manière très différente mais ils sont de la même nature. Il y a en Espagne, depuis la transition démocratique, une partie de l'opinion d'un certain nombre de territoires qui veut plutôt sortir de la souveraineté espagnole. C'est le cas du Pays basque, c'est le cas de la Catalogne. Sans porter de jugement sur le bien-fondé ou pas de cette revendication, il faut juste considérer qu'elle est exprimée avec beaucoup de force, avec beaucoup de vigueur démocratique en Catalogne -les indépendantistes ont gagné les élections - et que la seule réponse du gouvernement espagnol, c'est d'abord la répression le jour du référendum, ensuite, l'incarcération et le droit pénal. Or, on ne règle pas aujourd'hui en Europe les questions politiques par le droit pénal seul. Que ce soit la revendication basque ou catalane, tout cela est d'essence révolutionnaire. Ils veulent sortir du territoire et de la juridiction de la constitution espagnole. On ne peut pas juste dire : la Constitution interdit la révolution ! Aujourd'hui on sait, et les Espagnols devraient être les premiers à le savoir parce que cela appartient à leur histoire, que tout cela se règle par la négociation. Et si le gouvernement espagnol a été, dans les années 75, tout à fait capable de négocier avec des criminels de guerre qu'étaient les franquistes, au détriment du principe d'imprescriptibilité des crimes de guerre, il pourrait aujourd'hui le faire. La crise catalane, même si elle n'a pas beaucoup de rapport avec ETA, soulève quand même la question de la capacité de négociation d'un pouvoir espagnol qui se raidit sur sa Constitution, qui en fait une sorte d'avenir indépassable, ce qui est à mon sens, politiquement dangereux.  

A partir d'autres conflits que vous avez étudiés, que faut-il pour parvenir à ce que vous appelez "la paix positive" ? 

La paix positive est un concept d'abord développé par le politologue norvégien Johan Galtung (connu comme le fondateur de l'irénologie, la science de la paix, NDLR) : pour faire la paix, il ne suffit pas de mettre fin à la violence, il faut tenter d'éradiquer un certain nombre d'éléments qui ont été à l'origine de cette violence. Ce qui distingue la paix négative - on ne se bat plus - de la paix positive : on ne se bat plus et on a tenté de régler les questions qui ont fait que l'on s'est battu. Cela renvoie d'ailleurs aussi à la théorie de la justice transitionnelle. Pour arriver à ce résultat, et c'est l'actualité de la Colombie ou de l'Irlande, il ne suffit pas de condamner le terrorisme, de mettre un terme à la violence, il faut aussi mettre en place des conditions qui permettront aux anciens combattants d'être réintégrés dans la société, et aux problèmes politiques soulevés par la violence, d'être traités par des voies pacifiques. Cela suppose par exemple,  pour les prisonniers basques, une politique carcérale qui ne soit pas exclusivement répressive, mais une politique carcérale de réintégration. Si l'on fait une comparaison avec la Colombie, les membres des FARC ont été réintégrés en grande partie dans la société, les FARC sont devenues un parti politique. C'est un processus équivalent qu'il faudrait mettre en place aujourd'hui. Cela a été le cas aussi en Irlande, en Nouvelle Calédonie. Tout cela passe par la négociation la volonté de réinsérer pacifiquement les acteurs de ce qui a été une crise violente. Faire exactement au fond ce qu'ont fait les Espagnols avec les franquistes.  

Avec le recul, qu'est-ce qui a bien fonctionné ailleurs ? Quelles leçons tirer de l'histoire ? Existe-t-il une sorte d'universalité dans la manière de gérer les conflits ? 

Il existe une universalité dans les principes qui sont utilisés pour mettre fin et de manière durable au conflit, même si chaque situation appelle des processus et des solutions particuliers. Ce qui a pour l'instant mal fonctionné, si l'on replonge dans l'histoire du conflit basque, c'est l’incapacité des acteurs à pouvoir négocier en même temps, avec des raidissements dans les deux camps. Ce qui explique un très grand nombre d'échecs avant le processus actuel. Comme une absence totale de culture de la négociation. D'ailleurs, on observe que le règlement du conflit avance, mais il avance par initiatives unilatérales, portées notamment pas le mouvement des Artisans de la paix. On ne peut pas imaginer dans une démocratie que le conflit ne se règle pas par la négociation. Ce qui n'implique pas pour autant une amnistie totale.   

Quelles sont les démocraties qui ont réussi à tourner définitivement la page des conflits armés ? 

La Grande-Bretagne avec le conflit irlandais. Même si l'accord du Vendredi Saint peut connaître un certain nombre de difficultés, même si tout n'est pas réglé en Irlande, cet accord reste une démonstration de ce que l'on peut faire par la négociation. On peut aussi prendre l'exemple de la France avec la Nouvelle-Calédonie. Entre 1985 et 1988, on était dans une situation de quasi guerre civile. Les mois d'avril-mai 88 avaient été particulièrement violents avec la prise d'otages de la gendarmerie puis de la grotte d'Ouvéa. Finalement, tout cela s'est inversé extrêmement rapidement parce que le Premier ministre de l'époque, Michel Rocard, a diligenté une mission de dialogue qui a abouti à un accord, parfois en tordant un peu le bras à la Constitution française (notamment avec la détermination du corps électoral pour le référendum). On a finalement révisé la Constitution française en 2007 pour la rendre un peu plus conforme à ces principes mais on a parfaitement réussi dans ces deux situations-là.  

Et que dire de l'Afrique du Sud ? 

C'est un conflit qui s'est résolu par la démocratisation. Le pouvoir autoritaire blanc, s'appuyant sur l’apartheid, a été vaincu dans les années 90. Une démocratie pluraliste a été rétablie. La population noire a pu accéder au pouvoir et aux élections, mais cela s'est fait aussi par la négociation et par un accord de réconciliation. C'est à cette occasion que l'on a créé la commission "Vérité et réconciliation", qui a permis de "traiter" les crimes sans nécessairement condamner les auteurs, et sans faire un trait sur le passé. Le problème du conflit basque, c'est qu'il renvoie à la mémoire violente de l'Espagne, de la période démocratique, mais aussi de la période franquiste, et il laisse des plaies qui n'ont pas été réglées. Une commission "Vérité-réconciliation" pourrait être un excellent instrument de traitement de la question. Passer de la guerre à la paix, c'est opérer une forme de révolution, changer radicalement le cours des choses. Mais aujourd'hui, les révolutions ne se font plus par la violence, elles se font par la négociation. C'est au fond, le grand apport de Nelson Mandela que de montrer que l'on peut faire une révolution en utilisant des moyens basés sur le compromis.  

Il existe une autre dimension à prendre en compte, c'est la place des victimes...  

C'est toujours une grande difficulté de ce genre de processus. Les victimes sont des acteurs incontournables et ne doivent jamais être négligées. Et souvent, elles le sont. Dans le conflit basque, les victimes sont très clivées. Les victimes de ETA (828 morts en 43 ans NDLR) en ont été encouragées, soutenues, aidées, avec raison, par le gouvernement espagnol. Mais il y a, dans l'autre camp, des victimes qu'il faut aussi prendre en compte. Le problème se pose aussi d'un déni de souffrance, de déséquilibre dans la reconnaissance des victimes... Il ne s'agit pas de dire "tout le monde doit être amnistié" et les crimes seront oubliés. Mais juste dire que le conflit est un conflit politique et de favoriser son règlement politique par une politique carcérale adaptée, qui peut être une politique de rapprochement, de libération conditionnelle. En tout cas, pour ce qui est de la France, une politique tout simplement d'application de la loi. Il faut donner la parole aux victimes, les laisser décider aussi de ce qui doit être fait. En 2015, lors d'une conférence à l'Assemblée nationale, on a pu assister à des dialogues parfois très impressionnants entre les victimes de ETA et les victimes du GAL (Groupe antiterroriste de Libération, commandos para-policiers et para-militaires espagnols, responsables de la mort de 34 personnes). C'est aussi par là que se construit un processus.   

Dans d'autres conflits, quel rôle précisément ont pu jouer les victimes ? 

Le risque est toujours qu'elles constituent un blocage. Il ne faut pas négliger leur souffrance. La paix est parfois une manière d'atténuer l'hommage rendu à ces souffrances, en tout cas en apparence. Les victimes ont souvent été associées, d'abord parce qu'on les a prises en charge. On les a aidées, intégrées dans le processus. Mais il y a aussi nécessairement une forme d'éducation. Quand on veut tenter de bâtir la paix, il ne faut pas uniquement penser à la génération qui a fait la guerre. Il faut aussi penser à la génération de l'après-guerre, comme en France après la deuxième Guerre mondiale. La société française avait alors toutes les raisons du monde de ne pas se réconcilier avec l'Allemagne : trois guerres successives dont une extraordinairement meurtrière. On n'a pas pour autant pensé que le général de Gaulle, quand il s'est rapproché d'Adenauer ne respectait pas les victimes, même si parfois on a pu lui reprocher. Les victimes sont certes un aspect très important du processus de paix, mais pas un aspect exclusif des processus de paix. Il faut aussi penser aux sociétés en devenir.