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Traité de libre-échange transatlantique : un coup d'arrêt ?

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Le TTIP est négocié depuis 2013
Le TTIP est négocié depuis 2013
© Reuters - Nigel Treblin

La France veut "l'arrêt pur, simple et définitif de négociations" sur le traité de libre échange, fortement contesté, entre Etats-Unis et Union Européenne (Tafta). Une décision qui fait suite à l'échec des négociations avec les américains.

"Il faut un coup d’arrêt clair, net et définitif" aux négociations sur le Tafta, a annoncé Matthias Fekl, le secrétaire d'État au Commerce extérieur, mardi 30 août sur RMC. Dès septembre, la France compte demander à la Commission européenne - en charge des négociations - d'arrêter les tractations autour de ce projet de traité de libre échange entre Européens et Américains :

"Je demanderai au nom de la France l'arrêt des négociations sur le Tafta. Et pour être totalement clair, l'arrêt, ça veut dire la fin. Parce que certains peuvent être tentés de suspendre les négociations. Il y a des élections qui approchent des deux côtés de l'Atlantique, certains peuvent se dire "on va reporter ça à plus tard". Mais on ne reporte pas à plus tard, et après des débats démocratiques fondamentaux, les sujets sérieux. Ce que demande la France c'est l'arrêt pur, simple et définitif de ces négociations."

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Cette décision fait suite aux avertissements adressés dès mai dernier aux Etats-Unis, après que Greenpeace a publié 248 pages de documents confidentiels sur le contenu des discussions. Ces révélations avaient éclairés pour la première fois la position américaine, jusque là restée confidentielle. "Jamais nous n'accepterons la mise en cause des principes essentiels pour notre agriculture, notre culture, pour la réciprocité pour l'accès aux marchés publics" , avait alors affirmé François Hollande en clôture d’un colloque à l'occasion du 80e anniversaire du Front populaire.

"Les américains ne donnent rien, ou alors des miettes. [...] Les négociations ne sont pas à la hauteur de la relation historique d'amitié qui existe entre la France et les Etats-Unis, entre l'Europe et les Etats-Unis, a regretté Matthias Fekl. Il faut reprendre plus tard les choses sur de bonnes bases, c'est-à-dire en faisant la transparence d'emblée."

[Ces négociations] ont été engagées dans l'opacité. Elles ont créé beaucoup de méfiance, de défiances, partout des peurs, certaines infondées, d'autres parfaitement justifiées. Le rôle des Etats-Unis et de l'Union Européenne est de fixer ensemble les règles pour le commerce mondial du XXIe siècle, si nous ne voulons pas que d'autres le fassent. Encore faut-il fixer les meilleures règles possibles : sur l'alimentation, l'énergie, la santé, la culture.

Dans les faits, la Commission européenne peut continuer à négocier sans le soutien de la France, mais cette dernière compte sur l'effet domino, qui pourrait inciter d'autres pays avec moins de poids dans les négociations, à suivre son exemple. Reste à savoir si cette annonce tient ou non d'un ultime coup de poker, qui laisserait ainsi quelques semaines aux Etats-Unis pour revoir leur position sur le traité transatlantique.

<strong>Que prévoit cet accord ? Huit étapes pour comprendre</strong>

<strong>1. Pourquoi tant de noms… pour un seul sujet ?</strong>

La multitude d’acronymes dont est affûblé le Tafta annonce sans doute la complexité du sujet. TTIP, PTCI, TAFTA, ZLET, GMT… Tous désignent ce traité bilatéral entre Union européenne et Etats-Unis.

Son nom officiel est “TTIP”, pour Transatlantic Trade and Investment Partnership , ou, en français, le Partenariat Transatlantique de Commerce et d’Investissement (PTCI). Pourtant, les opposants au traité ont confisqué le nom en amenant les premiers le sujet dans le débat public : c'est la raison pour laquelle il est qualifié de Tafta, pour Transatlantic Free Trade Agreement (comprendre : Accord de libre-échange transatlantique), un terme considéré plus représentatif de l’enjeu de ces négociations.

D’autres opposants, et plus spécifiquement l’extrême-gauche, qualifient quant à eux ce traité de Grand Marché Transatlantique (GMT), mais c’est encore le nom Tafta qui reste le plus utilisé, et qui est maintenant employé jusque sur le site de la Commission européenne.

<strong>2. Quelle est l’utilité d’un tel traité ?</strong>

L’objectif de cet accord de libre-échange transatlantique est - comme le nom Tafta l’indique - d’instituer une zone de libre-échange et d’investissement entre les Etats-Unis et l’Union Européenne et de créer ainsi un marché commun aux règles simplifiées pour les 820 millions de consommateurs européens et américains. Cette gigantesque zone de libre-échange représenterait à elle seule près de de 50 % du PIB mondial.

TAFTA Puzzle
TAFTA Puzzle

Pour ce faire, le traité devrait “réduire les formalités administratives coûteuses et coordonner les règlementations techniques pour les rendre plus efficaces ”, c’est-à-dire supprimer les droits de douane (pourtant déjà faibles, de l’ordre de 2 à 5 % pour une grande majorité des secteurs), les dispositifs de protectionnisme nationaux mais, surtout, converger vers des normes communes pour faciliter la libre-circulation (80 % des bénéfices économiques du traité découleraient de cette convergence).

Selon les partisans du traité, l’édiction de ces nouvelles règles aurait des débouchés économiques extrêmement bénéfiques pour les deux parties :

D'après une étude du Center for Economic Policy Research commandée par la Commission européenne, la signature de cet accord permettrait une croissance économique de 119 milliards d’euros par an pour l’Union européenne et de 95 milliards d’euros par an pour les Etats-Unis, soit une augmentation de 0.5 % et de 0.4 % des PIB respectifs d’ici à 2027.

Selon un document de la Commission européenne, d’après “un des scénarios les plus ambitieux, le TAFTA pourrait augmenter de plusieurs millions le nombre d’emplois dans l’exportation

En filigrane de ces promesses de croissance économique se dessine surtout la volonté de créer un bloc économique puissant pour faire face à la concurrence des pays émergents, et plus particulièrement la Chine. Ce traité transatlantique permettrait ainsi à l’”Occident” de conserver l’influence que lui procurait naguère l’OMC : fixer dès maintenant les normes des produits et services échangés dans le monde permettrait d’imposer des standards occidentaux

Sur le papier, donc, tout semble parfait pour les pays signataires… Alors pourquoi le TAFTA rencontre-t-il une opposition si farouche ?

<strong>3. Pourquoi les négociations sont-elles à huis clos ?</strong>

Pour parvenir à un accord sur le traité, les Etats-Unis et l’Union Européenne discutent encore de ses modalités. Lancées officiellement le 17 juin 2013, les négociations doivent se poursuivre lors d’un dixième cycle dès ce lundi 13 juillet, qui à l'instar des réunions précédentes, ne devrait pas échapper à la règle du huis clos.

Dès l’amorce des négociations, en 2013, les 28 pays membres ont délégué à l’UE la mission de négocier pour eux les termes du contrat, en s’appuyant sur un document composé de 46 articles. Ce document initial n’a été rendu disponible qu’au bout d’un an, attisant les inquiétudes d’un traité négocié secrètement puis imposé au dernier moment sans que soit pris le temps de consulter la société civile.

Pour justifier de cette opacité, les négociateurs de la Commission de Bruxelles avancent pourtant un argument qui fait sens : négocier avec les Etats-Unis nécessite de ne pas dévoiler d’entrée de jeu toutes ses cartes, un peu à la façon d’une partie de poker.

Jean-Claude Juncker justifiant du secret dans les négociations pour le TAFTA.
Jean-Claude Juncker justifiant du secret dans les négociations pour le TAFTA.
© Radio France

Comparativement aux Etats-Unis, où seuls les négociateurs du traité ont accès aux informations, ceux de l’Union Européenne affichent une volonté nette de communiquer sur le sujet. Sur le site de la Commission européenne, on trouve ainsi une multitude de documents consacrés au TAFTA : les positions de Bruxelles sur le traité y sont dûment expliquées.

Mais ces “gages de bonne foi ” sont loin de suffire aux yeux des opposants au traité. Les documents disponibles, s’ils établissent les grandes lignes des négociations, sont avares de détails. Les opposants au Tafta craignent que le secret des négociations dissimule une "partie de poker", non pas entre les Etats-Unis et l’Union Européenne, mais entre multinationales et société civile... et que le second joueur n'ait pas vraiment été convié à la partie. Cette crainte a été attisée par la tenue de réunions préparatoires aux négociations où étaient conviées les “parties prenantes” : sur 130 de ces réunions, 119 d’entre elles se sont soldées par des rencontres avec des entreprises et/ou lobbys industriels. Soit 11 réunions avec des représentants de la société civile incluant ONG et syndicats.

C’est ce point essentiel des négociations qui cristallise les inquiétudes des opposants : le secret. En l’absence d’informations concrètes, tout est envisageable.

TAFTA Top secret
TAFTA Top secret

<strong>4. Les chiffres avancés sont-ils réalistes ?</strong>

Comme toujours dans le cadre du Tafta, l’absence de documents précis rend difficile de répondre à ce genre de questions de façon chiffrée et sans extrapoler. Les chiffres avancés le sont sur la base d’études faites a priori, à l’aide de modèles économiques prenant en compte certaines variables d’ajustement.

La Commission européenne se base sur l’étude “Reducing Transtlantic Barriers to Trade and Investment, An Economic Assessment ” du Centre for Economic Police Research pour affirmer que l’accord pourrait générer un surplus de croissance de 119 milliards d’euros par an pour l’UE.

Mais à en croire Maxime Vaudano, auteur du très complet ouvrage Docteur TTIP et mister TAFTA , cette affirmation “est erronée : selon le scénario le plus favorable de l’étude, le PIB de l’Union européenne aura augmenté de 119 milliards d’euros en 2027 [...]. Pour simplifier, à rythme constant, cela nous ramène à un gain annuel de 11.9 milliards d’euros - moins de 0.1 % du PIB européen. [...] Pire: dans le scénario le moins optimiste du CEPR, jugé plus réaliste par de nombreux experts , on retombe à 68 milliards d’euros de gains de PIB.

Quant aux emplois évoqués par certains, la Commission européenne se montre prudente : “les modèles standards utilisés par les économistes pour analyser ce type d’accord ne permettent pas de quantifier le nombre d’emplois qui seront créés “ , précise-t-elle dans un document intitulé Coup de projecteur sur l’analyse économique. Ainsi, sur les quatre études commandées par la Commission européenne, une seule d'entre elle conduite par Bertelsmann/ifo (2013) se risque à donner un chiffre : plus de 2 millions d'emploi pourraient être créés dans l'ensemble des pays de l'OCDE.

Difficile de mesurer, à ce stade, si la libre concurrence sera plus génératrice que destructrice d’emplois. Mais les traités de libre-échange antérieurs ne vont pas particulièrement dans le sens du TAFTA. En 1994, l'instauration du NAFTA (traité de libre-échange nord américain) entre Etats-Unis et Mexique, censément vertueux, avait un bilan plutôt négatif, à en croire l'Economic Policy Institute : les Etats-Unis auraient ainsi perdu plus d'un million d'emplois entre 1993 et 1999.

L’ouverture des marchés américains aux grandes entreprises devrait pourtant bénéficier à de nombreux secteurs : “les produits métalliques (hausse des exportations de 12 %), les aliments transformés (+ 9 %), les produits chimiques (+ 9 %), les autres produits manufacturés (+ 6 %), les autres équipements de transport (+ 6 %) et surtout les véhicules à moteur (+ 40 %) ”, selon le document de la Commission. Mais à l’inverse, il n’est pas donné de chiffres pour des secteurs qui pourraient souffrir, dans l’Union européenne, des mesures mises en place, à commencer par l’agriculture, potentiellement impactée par un coup de production bien plus faible aux Etats-Unis.

<strong>5. Pourquoi faire converger les normes ?</strong>

La convergence des normes est une des clés de voûte du Tafta. Les normes encadrent de nombreux pans de la vie des citoyens européens et américains : sanitaire, alimentaire, consommation, propriété intellectuelle, environnement, travailleurs, etc.

Des Etats-Unis à l’Europe, ces normes diffèrent. L’objectif du Tafta est donc de les harmoniser pour deux raisons :

*La simplification des échanges transatlantiques * : établir des normes communes pourrait faciliter l’importation et l’exportation de produits. Il ne serait, dès lors, plus nécessaire d’ajuster les productions en fonction des pays. Certaines entreprises, comme le secteur automobile, poussent en ce sens : une fois la taille des pare-chocs, les ceintures, les normes des crash-tests, etc. soumis aux mêmes règles, il ne serait plus nécessaire de penser une production en deux fois.

*La création de standards mondiaux * : après l’échec des accords de Doha en 2006, Etats-Unis et Union Européenne craignent de se voir supplanter par les puissances émergentes (Chine, Inde, Brésil, etc.). En établissant des normes communes, les deux plus grandes économies mondiales imposeraient de facto leurs règles à l’ensemble du monde, plutôt que de se voir contraintes de respecter celles du marché chinois, bien en deça des nôtres sur le plan sanitaire ou environnemental.

Si l’imposition de normes communes peut, à l’image de la réglementation REACH sur les produits toxiques, jouer un rôle positif à l’échelle mondiale, la crainte majeure reste celle d’un nivellement par le bas. Les normes imposées par les Etats ne confinent pas qu’à des buts économiques, mais témoignent de choix de société : l’interdiction des OGM, du gaz de schiste, le refus du poulet chloré ou du boeuf aux hormones… Autant de règles que la grande majorité des Européens ne veulent pas voir remises en question.

Face aux protestations, la Commission européenne se veut rassurante. D’autant que l’accord Ceta signé en 2014 entre le Canada et l’Europe, qui préfigure le Tafta, a conservé l’interdiction du boeuf aux hormones. L’Union européenne était restée intransigeante sur ce point, tant ces sujets sont susceptibles de conduire à une opposition au traité lors du vote final au Parlement européen.

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<strong>6. Et le service public ?</strong>

Le projet transatlantique prévoit un important chapitre de libéralisation des services. Les Etats-Unis et l’Europe s’engageront lors de sa signature à réduire les entraves à la libre concurrence dans le maximum de secteurs, en mettant fin aux éventuels monopoles d’Etat et aux règles barrant l’accès aux opérateurs étrangers ”, écrit Maxime Vaudano dans son ouvrage “Docteur TTIP et Mister TAFTA ”. Avant de préciser que le traité introduit la notion américaine de “liste négative ”, qui rend tous les services libéralisables, sauf ceux qui sont explicitement exclus.

Dès lors, tout secteur qui n’est pas explicitement exclu pourra être concerné par l’accord, qu’il s’agisse de l’éducation, de la la santé, du régime des retraites, ou de l’eau, par exemple. D’où les inquiétudes légitimes des secteurs concernés. D’autant qu’une clause dénommée “clause à effet de cliquet ” empêcherait tout service ayant été libéralisé de revenir dans le giron du secteur public. Par exemple, comme lorsque la ville de Paris, peu satisfaite du service fourni par Suez et Veolia, a décidé de remunicipaliser son eau.

Autre problème : l’accord pourrait imposer une “obligation de neutralité économique”. Au nom de la concurrence “libre et non faussée ”, les services privés pourraient ainsi demander les mêmes subventions que les services publics. Et en cas de litige, il reviendrait aux fameux tribunaux d’arbitrage privés, les ISDS, de trancher.

TAFTA et cheval de Troie
TAFTA et cheval de Troie

<strong>7. ISDS : les Etats, des justiciables comme les autres ?</strong>

Il s'agit probablement de la mesure la plus controversée de ce traité : le mécanisme de règlement des différends investisseurs-Etats (RDIE), ou "Investor-State Dispute Settlement " (ISDS), aura pour objectif de régler les différends commerciaux découlant de la mise en place du TAFTA. Il pourra ainsi régler des litiges entre Etats et entreprises, obligeant les premiers, le cas échéant, à dédommager les seconds. Si un gouvernement vient à changer les règles qu'il a lui même instaurées, il doit logiquement compenser l'entreprise évoluant, dès lors, dans un environnement juridique économiquement instable.

L'ISDS est une instance d'arbitrage temporaire. Chaque litige est tranché par trois juges, nommés spécifiquement pour l'occasion : l'un est nommé par l'attaquant, l'autre par le défenseur et enfin le troisième par la structure qui abrite l'arbitrage, comme par exemple le Centre international de réglement des différends sur l'investissement (Cirdi), organe dépendant de la Banque mondiale, dont les juges sont des professeurs de droit ou des avocats d'affaire.

L'ISDS plutôt que la justice des Etats

L'argument avancé par les partisans de l'ISDS est double : non seulement les décisions sont rendues plus rapidement, évitant le blocage du dossier mais, surtout, les entreprises ne font pas forcément confiance aux justices locales pour trancher en leur faveur.

Ce que nous disent les précédents

Le TAFTA est loin d'être le premier traité à instaurer l'ISDS. De nombreux accords bilatéraux ont déjà recours à ces tribunaux privés. Force est d'ailleurs de constater que le nombre de plaintes reste peu élevé, compte tenu du nombre d'accords permettant l'instauration de ce genre d'instances, mais son chiffre est en augmentation constante : d'une cinquantaine de cas avant 2000, il y en aurait eu plus de cinq cent entre 2000 et 2013.

Si ces tribunaux n'ont pas la possibilité de faire changer les lois, ils pourraient néanmoins avoir un effet dissuasif sur les Etats, amenés à faire des choix politiques par peur d'amendes extrêmement coûteuses, et plus particulièrement en période de récession économique.

C'est exactement ce qui s'est passé lorsque l'Uruguay a voulu instaurer une législation anti-tabac. L'entreprise PhilipMorris (CA : 70 milliards d'euros) a alors attaqué devant la Cirdi l'Uruguay (PIB : 48 milliards d'euros). Le verdict est attendu pour la fin de l'année. De la même façon, lorsque l'Etat australien a voulu instaurer un paquet de cigarettes neutre pour prévenir la consommation de tabac, la British American Tobaco a alors menacé l'Etat australien de lui réclamer des sommes colossales, en espérant faire renoncer le gouvernement. Sans succès : les paquets neutres ont été instaurés en 2012. La British American Tobaco adepuis attaqué l'Etat en justice pour obtenir un retrait de la loi et une compensation chiffrée en mlilliards de dollars. La procédure est toujours en cours d'instruction. Depuis, l'Australie refuse l'implémentation de clauses d'arbitrage dans ses accords bilatéraux.

Dans le cadre du Tafta, c'est d'ailleurs le rôle que pourrait avoir l'Allemagne. Suite à la décision d'Angela Merkel d'arrêter l'exploitation d'énergie nucléaire, après la catastrophe de Fukushima au Japon, l'entreprise Vatenfall, s'estimant lésée, lui réclame 3,7 milliards d'euros. Le jugement n'a pas encore été rendu, mais l'opinion publique, choquée, s'est emparée du problème, et le gouvernement Merkel a d'ores et déjà annoncé s'opposer à l'inclusion des ISDS dans le TAFTA.

En France, une action similaire aurait par exemple pu être intentée à l'Etat lorsque, face à la pression publique, le gouvernement de Nicolas Sarkozy avait rétro-pédalé et interdit l'exploitation des gaz de schiste sur le sol français : les entreprises lésées auraient tout à fait pu demander un arbitrage de ce type.

Des citoyens méfiants

Face aux interrogations suscitées par les tribunaux d'arbitrage, la Commission européenne a lancé en mars 2014 une consultation publique. Cette dernière a recueilli plus de 150 000 réponses. Le 13 janvier dernier, la Commission a publié les résultats de cette consultation et constaté une très forte opposition citoyenne (près de 93 % des réponses, essentiellement pré-définies et envoyées via des plateformes d'organisations opposées au projet) aux tribunaux privé.

La Commission avait alors identifié, après avoir étudié 3000 réponses jugées utiles au débat et envoyées par des citoyens, des organisations professionnelles, des syndicats et des cabinets d'avocats (450), quatre sujets prioriaires : la protection du droit des Etats à réguler ; la coordination des justices nationales et des tribunaux privés ; le fonctionnement des ISDS et l'indépendance des arbitres ; et la possibilité de mettre en place un appel aux jugements rendus par ces tribunaux... jusqu'ici impossible.

Les tribunaux d'arbitrage ont, depuis, été au centre des débats au Parlement européen, qui s'est prononcé pour une réflexion sur le TAFTA après qu'un amendement - jugé peu contraignant par l'opposition - a annoncé vouloir "remplacer le système RDIE par un nouveau système de règlement des litiges entre investisseurs et États, soumis aux principes et contrôle démocratiques, où les affaires éventuelles seront traitées dans la transparence par des juges professionnels indépendants, nommés par les pouvoirs publics, en audience publique, et qui comportera un mécanisme d'appel, dispositif qui garantira la cohérence des décisions de justice et le respect de la compétence des juridictions de l'Union européenne et de ses États membres et qui évitera que les objectifs de politique publique soient compromis par des intérêts privés. "

<strong>8. Quel agenda pour le TAFTA ?</strong>

L’arrêt des négociations sur le traité de libre-échange transatlantique est aujourd’hui une hypothèse probable, même si les négociations peuvent de fait continuer sans le soutien de la France. Cependant, aux Etats-Unis, les candidats Hillary Clinton et Donald Trump ont tous deux pris position contre le Tafta lors de leurs campagnes présidentielles.

Un accord vivant

Si les négociations venaient à se poursuivre, le Tafta pourrait être validé sous la forme d'un "living agreement " (accord vivant), c'est-à-dire un accord qui puisse continuer d'évoluer en même temps que les secteurs économiques qui le concernent ou ceux qui pourraient être créés.

Une perspective qui inquiète particulièrement les opposants au Tafta : une fois l'accord voté, il deviendrait alors possible de remettre sur la table, plus discrètement et sans consultation publique, les sujets auxquels l'opinion est réfractaire : OGM, poulet au chlore, etc.

Ratifier le traité

Aux Etats-Unis, c'est le congrès qui aura la charge de valider ou non le traité. La procédure sera en revanche beaucoup plus délicate en Europe : le Tafta devra tout d'abord être ratifié par les 28 chefs d'Etat du Conseil de l'Union européenne (à hauteur de 55 % des pays représentant au moins 65 % de la population européenne) avant d'être présenté au Parlement européen. Si le traité passe, il devra encore être validé indépendamment par chacun des 28 Etats membres de l'UE sous la forme d'un vote au parlement. Autant dire que le traité est loin d'être signé, d'autant qu'un parti tel Syriza en Grèce, fortement opposé au Tafta pourrait stopper, à lui seul, l'ensemble de la procédure.

Et l'opposition ?

Reste le rôle des opposants, qui s'organisent avec l'intention de rejouer le scénario qui avait prévalu pour le traité ACTA. La très forte mobilisation publique à l'encontre de ce traité négocié à huis clos avait conduit le Parlement européen à le rejeter très majoritairement.

En l'absence, à nouveau, d'une véritable transparence sur le dossier, les opposants ont bien compris qu'il faudra mobiliser rapidement et efficacement le public, et par extension les élus, lorsque le contenu du Tafta sera révélé. En attendant, leur rôle consiste à ouvrir le débat et à questionner un projet dont il est difficile d'appréhender tous les méandres : données personnelles, règles de la finance, transition energétique sont autant de problématiques concernées par le traité transatlantique.

Pour approfondir le sujet

Le site de la Commission européenne sur le TTIP

Le site du collectif Stop TAFTA

La page récapitulative de la Quadrature du net

Vous pourrez également trouver une liste complète des documents officiels ou ayant fuités à cette adresse : https://wiki.laquadrature.net/TAFTA_documents

La bataille transatlantique

L'excellent blog de Maxime Vaudano, journaliste des "Décodeurs" au Monde.fr, sur le TTIP/TAFTA. Le blog suit régulièrement les avancées du traité.